Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność par. 59 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza on sytuowanie budynków bezpośrednio przy północno-zachodniej granicy działki nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

G. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z [...] listopada 2010r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z 22 grudnia 2011 r. skarżąca wezwała Radę W. (zwaną dalej: Radą) do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą (zwaną dalej: planem). Wezwanie złożono w biurze Rady 23 grudnia 2011r. W wezwaniu skarżąca wskazała, iż dopuszczenie w § 59 ust. 3 pkt 4 planu na obszarze oznaczonym symbolem 40.MW/U, obejmującym jej działkę nr [...] z obrębu [...] (zabudowaną domem jednorodzinnym), sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy jej działki, w sposób drastyczny ingeruje w sposób wykonywania prawa własności na jej nieruchomości. Zapisem tym organ nadużył swoich uprawnień z zakresu władztwa planistycznego. Dopuszczając zabudowę sąsiedniej nieruchomości w granicy jej nieruchomości został ograniczony dotychczasowy sposób wykonywania jej prawa własności na rzecz korzyści ekonomicznych właściciela sąsiednich nieruchomości. Nie zachowano zgodności warunków planu z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie podano powodów tego odstąpienia. Realizacja inwestycji na nieruchomości sąsiedniej, w granicy działki skarżącej, doprowadzi do obniżenia wartość jej domu przez ograniczenia m. in. możliwości korzystania z oświetlenia dziennego i nasłonecznienia, utrzymania i uprawy roślin oraz nastąpi przytłaczające krajobraz sąsiedztwo. W oparciu o zapisy planu inwestor otrzymał już decyzję o pozwoleniu na budowę dla działek [...],[...] i [...] zezwalającą na budowę w granicy jej posesji ściany budynku o wysokości 5 m i długości 26 m. Zdaniem skarżącej kwestionowane ustalenie planistyczne narusza interes prawny skarżącej w zakresie zasady proporcjonalności. Organ nie uzasadnił podjętych ustaleń, preferując interesy inwestora ponad interesem skarżącej w zatwierdzonym planie.

2. Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

3. G. M. w dniu 21 lutego 2012r., za pośrednictwem Rady, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na plan, w której zażądała unieważnienia § 59 ust. 3 pkt 4. W skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 11 czerwca 2012r., powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

4. Rada W. - w odpowiedzi na skargę - stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady skarżąca nie wykazała jaki chroniony prawem interes osób trzecich został naruszony. Zauważono, iż skarżąca zabudowała już swoją nieruchomość w pełni, w tym w ostrej granicy z działką sąsiednią. Dalej organ wskazał, iż działając w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał prawo uchwalić w planie zapisy dotyczące dopuszczenia sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Uzasadnieniem dla takiego zapisu była intencja wprowadzenia zabudowy pierzejowej dla rejonu, na którym usytuowana jest działka skarżącej, z uwagi na jego walory historyczne, funkcję i lokalizację. Teren MW/U znajduje się bowiem w granicach historycznego założenia M. z 1928r. Strefa ochronna historycznego układu urbanistycznego [...] wskazana jest w studium, które nakazuje zachowanie lub odtworzenie zabytkowego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej - rewaloryzacja historycznego układu zabudowy wg wytycznych konserwatora. W piśmie z dnia 12 stycznia 2006r. [...] Konserwator Zabytków zgłosił uwagi do projektów planów obszaru S. w rejonie ul. [...] i obszaru S. w rejonie ul. [...]. Z treści ww uwag wynika, iż ul. [...], przy której znajduje się działka skarżącej, jako jedyna w tej części historycznego osiedla M. była zaplanowana jako strefa miejska o zwartej zabudowie pierzejowej. Zdaniem Konserwatora ten układ historyczny (pierzejowy charakter zabudowy ulicy) powinien zostać zachowany i przywrócony w miejscach gdzie jest to możliwe. Dlatego powinna być tam dopuszczona zabudowa w ostrej granicy działek. I tak we wszystkich planach miejscowych ul. [...] nakazuje się lokalizowanie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...], zachowując ład przestrzenny i historyczny charakter całego obszaru. Obecnie wzdłuż ul. Popularnej istnieje już zabudowa pierzejowa, którą należy uzupełnić. Projekt planu uzyskał pozytywne opinie m. in. Konserwatora Zabytków i został uchwalony zgodnie z zasadami procedury ustalonymi przepisami prawa.

Skarżąca na rozprawie, która odbyła się 14 czerwca 2012r., wskazała iż w obszarze

oznaczonym symbolem 40.MW/U znajduje się obecnie 9 działek, w tym jej działka o nr [...]. Działka ta bezpośrednio graniczy z działką o nr [...], a w dalszej kolejności znajdują się działki o nr [...],[...] i [...], Jej działka jest zainwestowana, natomiast pozostałe z wymienionych dziatek nie są zabudowane. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśniła, iż po przeciwnej stronie ul. [...] został również przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego zakładający także zabudowę pierzejową. Natomiast kwestionowany plan nie nakazuje stanowczo sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej, jedynie dopuszcza taką zabudowę, albowiem w pewnych sytuacjach istniejąca zabudowa działek uniemożliwiałaby nakazanie sytuowania budynków przy granicach działek sąsiednich chociażby z uwagi na przepisy techniczno - budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] obowiązującej od dnia 11 lipca 2003r., jako że Rada uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjęła w dniu [...] lipca 2004r.

1. Uprawnienie dla skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Norma ta stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przypadku, gdy wniesienie skargi ma być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.

Z powyższego należy wywieść, iż przesłankami formalnymi i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego prawem miejscowym, czyli uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej są:

1) poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa;

2) wniesienie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a.;

3) posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie.

Z opisanego stanu i akt sprawy wynika, iż skarżąca pismem z 22 grudnia 2011 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady 23 grudnia 2011 r. i Rada pozostawiła je bez odpowiedzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła 21 lutego 2012r.

Przytoczone fakty dowodzą, iż skarżąca spełniła dwa pierwsze z ww warunków uprawniających do zaskarżenia planu do sądu administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia wymaga rozważenia trzeci, a zarazem ostatni z warunków dopuszczalności skargi, mianowicie posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie ustaleniami planu.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, którego interes znajduje ochronę w przepisach prawa cywilnego (wyrok NSA z 29.12.1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżącej są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. Skarżąca jest bowiem właścicielką działki o nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowanej przy ul. [...] w W. Niewątpliwie również kwestionowanym przez skarżącą ustaleniem planu doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

2. W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło niezgodnie z prawem, było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Rozważając ten aspekt sprawy należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, wyznaczającym kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Skonkretyzowanie w przestrzeni założeń studium następuje na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu.

Wspominany wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje m. in. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych.

Prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) to nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się we wspomnianym już wyżej pojęciu władztwa planistycznego.

Powołanego władztwa jednak nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnym i poglądami doktryny gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (np. wyrok NSA z 9.06.1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Prawnie uzasadnione tzw. władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Rada gminy winna brać pod uwagę zakres naruszeń interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami.

Przechodząc na stan kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż skarżąca zakwestionowała ustalenie planu zawarte w § 59 ust. 3 pkt 4. Natomiast organ stwierdził, iż zapis ten jest uzasadniony postanowieniami ustawy, tj. art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., uregulowaniem wynikającym z obowiązującego na obszarze W. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z zakresu kierunków zagospodarowania przestrzennego - rozdział XIV "Ochrona dziedzictwa kulturowego" i stanowiskiem [...] Konserwatora Zabytków zawartym w piśmie z 12 stycznia 2006r.

Oczywiście należy zgodzić się z organem, iż plan musi być zgodny z zapisami studium i art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. daje uprawnienie organowi planistycznemu określenia w planie miejscowym w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do [...] granic przyległych nieruchomości, niemniej ustalenie to powinno nastąpić w granicach prawa.

Z powołanego § 59 planu wynikają ustalenia dla terenu o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym oznaczonym symbolem 40.MW/U. Ustęp 3 tego § w ustaleniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 4 dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej.

W ocenie Sądu dopuszczone sytuowanie budynku m. in. przy granicy z nieruchomością skarżącej nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a przynajmniej nie do zaakceptowania w tej kwestii jest w całej rozciągłości argumentacja organu. Otóż niewątpliwym jest, co podkreśla organ, że plan musi być zgodny z ustaleniami studium. Również zasadne jest dążenie do przywrócenia ul. [...], jako części historycznego osiedla M. charakteru w układzie zwartej zabudowy pierzejowej i gdyby rzeczywiście planiście zależało na konsekwentnym realizowaniu tego założenia w terenie, to wprowadziłby nakaz sytuowania budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, tak aby powstająca zabudowa istotnie nabierała charakteru zwartej zabudowy pierzejowej. Tymczasem dopuszczenie sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej daje pewną dowolność, różnicuje sytuację poszczególnych nieruchomości i ich właścicieli, albowiem zezwala na dane sytuowanie, ale nie wiadomo jakimi przesłankami umotywowane. Na pewno niewystarczające jest, jak próbował to czynić pełnomocnik organu na rozprawie, motywowanie owego dopuszczenia lub niedopuszczenie względem istniejącej zabudowy, która miałaby w pewnych sytuacjach uniemożliwiać nakazanie sytuowania nowych budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, ogólnikowo przepisami techniczno - budowlanymi. Zwłaszcza, że jest to tłumaczenie nieracjonalne, jeżeli weźmie się za przykład przypadek skarżącej, który z założenia wyklucza możliwość odtworzenia zwartej zabudowy pierzejowej łączącej zabudowę działki [...] z planowaną zabudową działki [...] z uwagi na istniejące usytuowanie zabudowy na działce skarżącej. Przedstawione ustalenie planistyczne powinno być bardziej precyzyjne, zwłaszcza że przy wyznaczaniu tak małych powierzchni obszarów o poszczególnym przeznaczeniu, jak np. ten przedmiotowy oznaczony symbolem 40.MW/U, który - według oświadczenia skarżącej - obejmuje swoim zasięgiem 9 działek, takie skonkretyzowanie do poszczególnych działek byłoby możliwe.

Rację ma więc skarżąca, iż wszelkie odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących sposobu zagospodarowania, w tym wypadku od zasady prawa budowlanego dotyczącej sytuowania powstającej zabudowy względem nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza gdy czynione są w ramach tzw. władztwa planistycznego, wymagają przekonywującego uzasadnienia. Tymczasem przedstawione tłumaczenie organu - w ocenie Sądu - jest pozbawione wymienionej cechy. Z akt sprawy wynika, iż dopuszczenie sytuowania budynku na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy działki skarżącej nr [...] nie spełniłoby założenia odtworzenia na tym odcinku ul. [...] zabudowy pierzejowej, jako że obecny sposób zagospodarowania działki skarżącej owo założenie wyklucza. Nieruchomość skarżącej wprawdzie zabudowana jest budynkiem usytuowanym w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością, ale przeciwległej do granicy z działką nr [...]. Innymi słowy budynek znajdujący się na działce skarżącej nie jest usytuowany w granicy łączącej działki o nr [...] i [...]. Zatem jest to przypadek, w którym przywrócenie zabudowy pierzejowej nie jest możliwe, co w żaden sposób nie kłóci się z zaleceniami organu konserwatorskiego wynikającymi z pisma z 12 stycznia 2006r., w którym wyraźnie zastrzeżono - wbrew twierdzeniu organu - dążenie do przywrócenia zabudowy pierzejowej w miejscach, w których jest to możliwe.

Z powyższego wynika, iż przedstawione i kwestionowane przez skarżącą ustalenie planistyczne różnicuje poszczególnych właścicieli działek położonych w obszarze o symbolu 40.MW/U w sposobie wykonywania swojej własności. Zwłaszcza dotyczy to przypadku omawianego w sprawie, w którym na pozycji uprzywilejowanej jest właściciel działek niezainwestowanych, tj. działki [...] i następnych względem właścicielki działki zainwestowanej nr [...], czyli skarżącej.

Wszystko to dowodzi, iż unormowaniem planu zawartym w § 59 ust. 3 pkt 4 i dotykającym bezpośrednio uprawnień właścicielskich skarżącej do nieruchomości nr [...], organ przekroczył granice tzw. władztwa planistycznego. W konsekwencji oznacza to, iż doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej uzasadnionego możliwością ograniczenia posiadanego przez nią prawa własności do ww nieruchomości. W tym względzie za zasadny uznano postawiony w

tym przedmiocie zarzut skargi i na mocy art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.