II OSK 32/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-06	
Data wpływu	2011-01-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Makowska
Jerzy Bujko	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	II SA//Bd 373/10	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570; art 5 ust 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust 1; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2006 nr 122 poz 851; w związku z art 5 ust 3 i 4; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; oraz art 156 par 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 373/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz K. K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu, na podstawie zawiadomienia Dyrektora Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. K., o nie wyrażeniu zgody przez rodziców N. K. urodzonej [...] kwietnia 2009 r. na obowiązkowe szczepienie ochronne, wszczął postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu nakazał A. i K. K., rodzicom N. K. natychmiastowe stawienie się z dzieckiem N. K. w Punkcie Szczepień Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. K. ul. D. [...] celem poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w ramach Programu Szczepień Ochronnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) oraz § 1 i 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 126, poz. 2018 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji wskazano na wymianę korespondencji między rodzicami N. K. a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Inowrocławiu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że uchylanie się od poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia i życia.

Od decyzji rodzice N. K. wnieśli odwołanie podnosząc m.in., że żądanie poddania małoletniej N. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest niezgodne z prawem.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. i K. K. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu z [...] stycznia 2010 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) nakłada na osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W odniesieniu do osób małoletnich za realizację szczepień ochronnych odpowiedzialni są ich przedstawiciele ustawowi lub faktyczni. Osoby, które nie dopełniają tego obowiązku popełniają wykroczenie określone w art. 115 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Przewidziany ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 15 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Z obowiązku wynikającego z ustawy mogą być zwolnione tylko osoby, u których lekarz specjalista stwierdza stałe przeciwwskazania do szczepień ochronnych. Szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciw tej chorobie. Wykonywane jest przy użyciu preparatów zarejestrowanych w Polsce, nie jest zatem eksperymentem medycznym ani ograniczeniem wolności cielesnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 373/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Przepis ten ustanawia generalny obowiązek poddawania się szczepieniom, którego szczegóły (ramy) określa Narodowy Program Szczepień Ochronnych. Nie ten program jest podstawą nałożenia obowiązku szczepień, a przepis ustawowy.

W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi znajduje się delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Artykuł 17 ust. 11 ustawy przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Ta metoda ustalania rodzajów szczepień daje gwarancję wykorzystania postępów medycyny i sytuacji epidemiologicznej.

Na podstawie tych rozwiązań ustawowych Sąd stwierdził, że ustawa nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, w ustawie zawarta jest delegacja ustawowa dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej (a utrzymane w mocy na podstawie przepisów przejściowych) rozporządzenie Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.) ustala obowiązkowe szczepienia ochronne. Są to źródła prawa w znaczeniu konstytucyjnym. Wydanie Komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, że szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek na dany rok ma swoje upoważnienie ustawowe. Komunikaty te mają charakter niejako "techniczny", gdyż ustalają program szczepień na dany rok. Jest to zrozumiałe, jeśli uwzględni się dynamiczny rozwój chorób i tym samym różną i zmieniającą się sytuację epidemiologiczną.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417). W świetle tych postanowień ustawy nie budzi wątpliwości, że odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym ponoszą rodzice N. K. Oboje oni sprawują władze rodzicielską i doręczenie decyzji na nazwiska obojga nie stanowi uchybienia procesowego skutkującego obowiązkiem uchylenia decyzji. W tej sytuacji jest oczywiste, że N. K. nie jest stroną postępowania albowiem, jak to trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor Sanitarny, nie jest ona podmiotem praw i obowiązków. Z mocy ustawy tymi podmiotami są rodzice. Dlatego decyzja organu I instancji nakazuje rodzicom stawienie się wraz z dzieckiem w Punkcie Szczepień Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. K. Zakres szczepienia wynikał z Programu Szczepień Ochronnych i w decyzji nie było potrzeby wskazania o jakie konkretnie szczepienia chodzi.

Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest jedynie trafny jeśli chodzi o organ II instancji. Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z [...] stycznia 2010 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i jednocześnie wskazał na treść art. 10 K.p.a. i poinformował gdzie można zapoznawać się z materiałami sprawy. Decyzja została wydana 18 stycznia 2010 r. Organ II instancji nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, stąd naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

K. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej rodzicom dziecka poddanie dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa,

2) naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.,

3) naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych.

Nadto jako zarzuty ewentualne podnosił:

– naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo istnienia przesłanki wznowienia postępowania,

– naruszenie przepisów postępowania art. 1 art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 1 k.p.a, które to naruszenia postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik tego postępowania,

– naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na uchyleniu się przez Sąd od rozpoznania zarzutu naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez organy I i II instancji.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku,

2) rozważnie złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP,

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zaskarżony wyrok jest wadliwy. W szczególności Sąd nie wziął pod uwagę treści decyzji organu I instancji. Z decyzji tej nie wynika bowiem obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego. Decyzja nakłada na skarżącego obowiązek doprowadzenia dziecka w określone miejsce w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Taka decyzja w szczególności stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zdanie drugie). Skarżącego zmusza się bowiem do uczynienia tego czego prawo mu nie nakazuje. Brak bowiem jakiejkolwiek podstawy prawnej zarówno do nakazania skarżącemu do doprowadzenia dziecka do Punktu Szczepień Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. K. jak i do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nadto jak do tej pory zostały wydane dwa dokumenty o nazwie Program Szczepień Ochronnych na rok 2009 i Program Szczepień Ochronnych na rok 2010 a decyzja nie określa wg którego z tych dokumentów dziecko miałoby zostać zaszczepione. Nadto nakazanie poddania się obowiązkowi konkretnie sprecyzowanemu w dokumencie niebędącym ani indywidualnie wydaną decyzją czy też wyrokiem sądu, lecz Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego jest ewidentnym naruszeniem art. 31 ust. 2 Konstytucji RP bowiem stanowi nakazanie skarżącemu zachowań określonych w akcie niebędącym źródłem obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż decyzja organu I i II instancji dotknięta jest wadami wymienionymi zarówno w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej jak też w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako trwale niewykonalna z uwagi na brak precyzyjnego wskazania, który z Programów Szczepień Ochronnych miałby być zastosowany.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nadto wykładnia z której wynika, iż podstawą prawną nałożonego obowiązku ma być przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. jest wadliwa. W szczególności powołany przepis nie określa obowiązku w sposób dostatecznie szczegółowy. W istocie rzeczy wykonaniem obowiązku nie jest ogólne zastosowanie się do Narodowego Programu Szczepień Ochronnych lecz poddanie dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki. Żaden zaś przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na skarżącego tego rodzaju obowiązku. Ani przepisy ustawy, ani też rozporządzenia nie są na tyle szczegółowe. Okres w którym należy przeprowadzić szczepienie (wiek dziecka) rodzaj choroby i rodzaj (lub rodzaje) szczepionki określone są w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego "Program Szczepień Ochronnych", który nie jest źródłem prawa i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Nie można też decyzją administracyjną nakładać obowiązku dostosowania się do komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Na marginesie należy też wskazać, iż w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. mowa jest o Narodowym Programie Szczepień Ochronnych zaś decyzja odwołuje się do Programu Szczepień Ochronnych. Nadto żaden przepis ustawy z 5 grudnia 2008 r. nie jest podstawą do wskazania określonego zakładu opieki zdrowotnej w którym obowiązek poddania dziecka szczepieniom miałby być wykonany. Pacjent ma prawo do wyboru lekarza nawet wówczas gdy poddanie się zabiegom medycznym (leczenie) jest obowiązkowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd ten stwierdził jedynie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ II instancji. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu wadliwych doręczeń kierowanych "wspólnie" do obojga rodziców będących stronami postępowania. Taki sposób doręczeń wykluczył jedną ze stron postępowania od udziału w postępowaniu i doprowadził tym samym do zaistnienia podstawy wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym nie można stwierdzić, iż doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie mającego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sytuacji gdy pozbawiono stronę możliwości brania udziału w postępowaniu. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji jest zobowiązany do doręczenia pism każdej ze stron postępowania. Rodzice dziecka nie są zaś jedną stroną postępowania lecz każde z nich jest odrębną stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Nadto pominięto całkowicie w rozważaniach sądu zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem decyzja nakłada obowiązek, to taki obowiązek winien być ściśle określony. Jeżeli zatem obowiązkiem jest poddanie dziecka szczepieniu to nie można tego obowiązku określać poprzez odwołanie się do innego dokumentu. Decyzja nakazujące poddanie dziecka szczepieniu winna wprost w swojej treści wskazywać zarówno rodzaj choroby zakaźnej na którą dziecko ma być zaszczepione jak i rodzaj szczepionki jaka ma być zastosowana. Odwołanie się w tym zakresie do odrębnego dokumentu prowadzi do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Nadto na tle niniejszej sprawy należy rozważyć kwestię skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z konstytucją przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego Program Szczepień Ochronnych nie ma charakteru "technicznego" lecz ma charakter przepisu prawa konkretyzującego ciążące na obywatelach obowiązki. Ani ustawa, ani też rozporządzenie nie określają w sposób precyzyjny momentu (wieku dziecka) w którym dziecko ma być poddane określonemu rodzajowi szczepienia ani też rodzaju stosowanej szczepionki. Taka regulacja ewidentnie ma charakter regulacji prawnej. Tym samym poprzez odesłanie do regulacji prawnej nie mieszczącej się w katalogu konstytucyjnych źródeł prawa ustawa i rozporządzenie naruszają art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zasadnym zarzucie naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Działanie organu administracji publicznej zgodne z prawem to działanie w formie przewidzianej przepisami prawa. Organ administracji publicznej wykonuje zadania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej jeżeli przepis prawa materialnego expressis verbis stanowi o dokonaniu autorytatywnej konkretyzacji tej normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, a w razie braku regulacji gdy przepis prawa materialnego wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych". Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy "Osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej «obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi»". Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi "Wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia (...), może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku". Według art. 17 ust. 9 tej ustawy "Obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach ochronnych".

Regulacja powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 z mocy prawa obowiązki poddania się szczepieniom ochronnym powoduje, że ustawa ta nie daje podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Według art. 5 pkt 4 ustawy z 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy: wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych". Powołana ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakładając obowiązek z mocy prawa poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. Zasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

W zaskarżonym wyroku Sąd wywodząc o obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie zważył, że przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która zgodnie z przepisami prawa nie podlega autorytatywnej konkretyzacji w tej formie prawnej jest rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna w tym zakresie została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.