Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg: 1) Apteki "M" E.F.-C., M.K. spółka jawna, 2) K.B. i P.F. - wspólników Apteki "Z" spółka cywilna 3) M.D., 4) G.D., 5) I.F., 6) B.G., 7) "G" spółki z o.o. , 8) "G" spółki z o.o., 9) G spółki z o.o., 10) G spółki z o.o., 11) A.O. i J.O. - wspólników Apteki "S" spółka cywilna, 12) E.S.-G., 13) H.Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 lutego 2018 r., nr LIX/747/2018 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie miasta oddala skargi.

1. Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 lutego 2018 r., nr LIX/747/2018 Rada Miasta, powołując się art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 2211 ze zm.) oraz art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1868 ze zm.; dalej u.s.p.) ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie miasta w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W treści uchwały wskazano, że:

§ 1. Ustala się rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie miasta, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2.

1. W celu dostosowania do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy wprowadza się harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie miasta, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały.

2. Apteki ogólnodostępne na terenie [...] będą pełniły dyżury w wyznaczonych terminach w porze nocnej od godz. 21.00 do godz. 8.00 dnia następnego, a w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy od godz. 8.00 do godz. 8.00 dnia następnego.

3. W przypadku, gdy apteka nie może pełnić dyżuru zgodnie z harmonogramem, kierownictwo lub właściciel apteki są zobowiązani znaleźć zastępstwo oraz umieścić w widocznym miejscu informację o aptece pełniącej dyżur w zastępstwie.

§ 3. Zobowiązuje się kierowników aptek ogólnodostępnych na terenie miasta do umieszczania w widocznym miejscu informacji o godzinach pracy i dyżurach aptek w porze nocnej, w niedziele i święta oraz inne dni wolne od pracy.

§ 4. Traci moc uchwała nr IW30/2010 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie miasta (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., poz. 369).

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Rozkład godzin pracy poszczególnych aptek został podany w załączniku do uchwały i obejmował 45 aptek.

1.1. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast art. 94 ust. 1 tej ustawy mówi o tym, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego.

Na podstawie z art. 92 ust. 1 pkt 1 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje Rada Miasta i w oparciu o art. 92 ust. 2 miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Ponadto w związku z art. 12 pkt 11 u.s.p. do właściwości rady powiatu należy podejmowanie innych uchwał zastrzeżonych ustawami.

Dalej wskazano, że uchwała reguluje czas pracy aptek na terenie miasta, oraz zapewnia mieszkańcom dostępność do świadczeń farmaceutycznych we wszystkie dni w roku oraz całodobowo. Uchwała spełnia kryteria rzeczywistych potrzeb ludności, które należy uwzględnić przy ustaleniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia ich oczekiwań. Rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb społeczności lokalnej.

Podkreślono, że uchwała jest również niezbędna ze względu na potrzebę dostosowania dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym przypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy w sytuacji nadzwyczajnej, gdy zajdzie trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Konieczność podjęcia uchwały wynika z faktu zmiany czasu pracy dyżurującej do tej pory całodobowo i całotygodniowo Apteki "S" przy ul. [...]. Zaproponowany rozkład godzin pracy aptek pracujących w systemie całodobowym, tygodniowym umożliwia bezproblemowe zaopatrzenie się w leki w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Dalej wskazano, że 31 stycznia 2018 r. niniejszy projekt uchwały został przedłożony Okręgowej Izbie Aptekarskiej do zaopiniowania. Pismem z [...] lutego 2018r. Okręgowa Izba Aptekarska wydała negatywną opinię w sprawie przedmiotowego projektu uchwały.

1.2. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 9 marca 2018 r., pod pozycją 611 i weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu, tj. 23 marca 2018 r.

2. Skargi na tę uchwałę o identycznej merytorycznie treści wnieśli, z zachowaniem warunków formalnych, terminów oraz bezskutecznych wezwaniach do usunięcia prawa:

1) Apteka "M" E.F.-C., M.K. spółka jawna,

2) K.B. i P.Fi. - wspólniczki Apteki "Z" spółka cywilna

3) M.D.,

4) G.D.,

5) I.F.,

6) B.G.,

7) "G" spółka z o.o.,

8) "G" spółka z o.o.,

9) G spółka z o.o.,

10) G spółka z o.o.,

11) A.O. i J.O. - wspólnicy Apteki "S" spółka cywilna,

12) E.S.-G.,

13) H.Ś.,

(zwani dalej skarżącymi; oznaczenie i pisownia nazw jednostek organizacyjnych i osób prawnych zgodnie z danymi rejestrowymi).

2.1. W skargach wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zwrot kosztów postępowania zarzucając uchwale:

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z art. 22 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i ustalenie dyżurów nieuzasadnionymi potrzebami miejscowej ludności, a więc bez istnienia ważnego interesu publicznego, a także poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób dowolny i arbitralny z pominięciem uzasadnionych interesów skarżących i przez to ograniczenie ich prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej; 

- naruszenie art. 64 ust. 2 i art. 65 Konstytucji RP przez narzucenie skarżącym bezpłatnych dyżurów wprowadzając w ten sposób zróżnicowanie wśród podmiotów ochrony zdrowia;

- naruszenie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego przez nieuwzględnienie w procesie ustalania harmonogramu dyżurów możliwości wypowiedzenia się co do projektu planowanego rozkładu dni i godzin dyżurów aptek w [...] i braku konsultacji z apteką co do realnych możliwości pełnienia przez nią dyżurów w projektowanym rozmiarze, w warunkach podejmowania uchwały wobec podmiotów szczególnych, jakimi są apteki, w świetle przepisów Prawa farmaceutycznego;

- naruszenie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia uchwały, co nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu;

- naruszenie interesu prawnego skarżących przez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowoduje naruszenie przez skarżącego przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników, tj. art. 129 § 1, art. 131 § 1, art. 133 § 1 kodeksu pracy oraz przepisu art. 92 Prawa farmaceutycznego, w oparciu o który apteka może funkcjonować wyłącznie w obecności magistra farmacji.

2.2. W uzasadnieniach skarg podniesiono, że uchwała jest wadliwa i została podjęta z naruszeniem prawa co skutkuje jej nieważnością. Wskazano, że szczególna rola apteki, wynikająca z art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, nie może być jednak podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach, wskazał na przesłankę "dostosowania do potrzeb ludności", którą organy winny się kierować. Zobowiązał też do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W niniejszej sprawie Okręgowa Rada Aptekarska negatywnie zaopiniowała projekt uchwały i wskazała, że planowany obowiązek dyżurowania przez apteki nie jest możliwy do wykonania głównie z powodu wysokich kosztów dyżuru i braku wykwalifikowanej kadry pracowniczej. Wskazano też, że rezygnacja przedsiębiorcy prowadzącego aptekę "S" przy ul. [...] z pracy w systemie całodobowym potwierdza fakt za wysokich kosztów dyżurowania, które każda inna apteka, także sieciowa, nie będzie w stanie udźwignąć.

Ponadto, że darmowe usługi w sektorze zdrowia są finansowane ze środków publicznych i to w określonych limitach, usługi farmaceutyczne także wymagają poniesienia takich nakładów. Prywatni przedsiębiorcy nie mogą być bowiem obarczani zadaniami publicznymi i zmuszani do działalności naruszającej ich swobodę gospodarczą i finansowy fundament, a przede wszystkim do działalności przynoszącej straty.

2.3. Skarżący podkreślili, że apteki zatrudniają fachowych pracowników adekwatnie do dotychczas deklarowanych godzin czynności oraz zgodnie z obowiązującym Kodeksem pracy. Wprowadzenie rozszerzonych godzin czynności aptek wymusza zatrudnienie przez większość z nich dodatkowych farmaceutów, co na dziś przekracza możliwości finansowe aptek, jak i jest niemożliwe do zrealizowania z uwagi na brak wystarczającej fachowej kadry w [...], jak zresztą w całym regionie. Aptekarze nie godzą się również na narzucanie im harmonogramu pracy bezpłatnie.

W ocenie skarżących uchwała została podjęta bez rozważenia opinii środowiska aptekarskiego. Rada Miasta nie prowadziła żadnych konsultacji ze środowiskiem aptekarskim w zakresie dotyczącym dyżurów aptek na terenie Miasta. Apteki nie są w stanie podjąć dyżurów ze względu na ograniczenia finansowe oraz wynikające z przepisów Kodeksu pracy. Co istotne, potrzeby ludności także nie uzasadniają wydłużenia czasu pracy aptek.

W ocenie skarżących trudno odgadnąć, czym kierowała się Rada Miasta wydając zaskarżoną uchwałę, ponieważ nie zawiera ona uzasadnienia. Konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Wymóg ten wynika z art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organ nie uzasadnił merytorycznie swojej decyzji i nie wykazał, że wypełnił przesłankę z powołanego art. 94, a jednocześnie, że obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony wyżej wymienioną przesłanką.

Podkreślono również, że apteka nie jest jedynym podmiotem gospodarczym działającym w sferze ochrony zdrowia; również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a także samodzielne, prywatne, jednoosobowe gabinety lekarskie działają na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wszystkie ich usługi są płatne. Nadto, nawet świadczeniodawca zgodnie z art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, który nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma prawo do wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej udzielone świadczeniobiorcy w stanie nagłym. W budżetach powiatu i budżetach gmin przewidziane są środki na tzw. usługi zdrowotne.

Zagwarantowana Konstytucją RP zasada równości wobec prawa - wszystkich podmiotów gospodarczych wymaga - by także z aptekami zawierane były umowy na świadczenie usług w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, tj. poza godzinami pracy tych podmiotów zgłoszonymi do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Pogwałcenie poprzez zaskarżoną uchwałę zasady równości podmiotów gospodarczych wobec prawa - winno skutkować, zdaniem skarżących uznaniem uchwały za nieważną.

3. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podnosząc, po przedstawieniu szczegółowo regulacji prawnych, że prowadzenie aptek zostało z jednej strony poddane regułom wolnorynkowym, m.in. pod względem podmiotów będących właścicielami, praw wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy też formy własności, z drugiej ograniczeniom wynikającym z faktu prowadzenia działalności koncesjonowanej jak również z ustawy prawo farmaceutyczne np. poprzez zakaz koncentracji lub prawne zobligowanie do pracy w określonych godzinach.

Nadanie aptece szczególnego statusu placówki zdrowia publicznego sprawia, że od podmiotu prowadzącego aptekę można wymagać, aby nie był nastawiony wyłącznie na zysk, lecz bilansował elementy ekonomiczne z elementami ochrony zdrowia. Szczególny status apteki powinien również wpływać na interpretację jej praw i obowiązków, zwłaszcza w zakresie rodzaju usług oferowanych w aptekach i sposobu ich świadczenia. W praktyce może to przykładowo oznaczać, że apteka powinna wstrzymać się z prowadzeniem inicjatyw wątpliwych pod względem ochrony zdrowia publicznego czy prowadzenia działań zmierzających do maksymalizacji zysku kosztem zdrowia publicznego.

3.1. Dalej podniesiono, że kompetencja i zarazem obowiązek organu do ustalenia i wprowadzenia na terenie powiatu rozkładu godzin pracy i dyżurów aptek ogólnodostępnych wynika wprost z art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustalenie rozkładu pracy aptek ma na celu zapewnienie ludności nieprzerwanego i nieograniczonego dostępu do produktów leczniczych ale również innych świadczeń farmaceutycznych wynikających z treści art. 86 tej ustawy. Ustawodawca położył zatem nacisk na interes ludności a nie na interes osób prowadzących apteki. Jedynymi kryteriami uchwałodawczymi jakie wskazał ustawodawca jest kryterium uzasadnionych potrzeb ludności oraz zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy.

Organ nie ma kompetencji do ustalania możliwości ekonomiczno-organizacyjnych podmiotów prowadzących apteki, które mogłyby mieć wpływ na uregulowanie dyżurów i godzin pracy aptek. Również ustawodawca nie przewidział tego typu kryteriów, ani nie upoważnił organów do ustalania godzin pracy w oparciu o tego typu kryteria. Rada Miasta ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając wymogi wynikające z ustawy, tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała odwołuje się do kryteriów ustawowych, co potwierdza wyraźnie jej treść. Zawarta w uchwale regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, a zatem nie można zasadnie zarzucić naruszenia prawa. Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów organ powiatu wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej.

3.2. W ocenie organu nieuprawniony jest zarzut braku istnienia ważnego interesu publicznego i nie istnienia uzasadnionych potrzeb miejscowej ludności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać konkretnych i przewidywalnych potrzeb ludności, gdyż nie da się przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka w danym momencie i przyszłości. W tej sytuacji organ nie jest w stanie stworzyć jakiegoś katalogu sytuacji, które miały by uzasadniać wprowadzenie dyżurów i dodatkowo mogłyby być poddanie ocenie np. przez samorząd aptekarski.

W przedmiotowym przypadku chodziło o ustalenie takiego prewencyjnego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku czy uzyskania innego świadczenia farmaceutycznego. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana, a nawet czy w ogóle będzie wykorzystywana i jaki będzie jej efekt ekonomiczny dla apteki nie ma istotnego znaczenia i nie powinno stanowić kryterium oceny legalności uchwały.

Stanowiska te zostały podtrzymane przez obecnych na rozprawie dnia 16 sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu (rady gminy).

4.1. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania jej wymogów formalnych dotyczących trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy strony skarżące mają legitymację do jej wniesienia. Jak wskazano to w części wstępnej wszystkie skargi spełniają wymogi formalne, zostały wniesione w terminie i poprzedzono je wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (nota bene aktualnie nie wymaga się uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wnoszenia skargi sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu). Nie budzi również wątpliwości interes prawny i legitymacja skargowa wszystkich skarżących – jako osób lub podmiotów prowadzących apteki, których bezpośrednio dotyczy treść uchwały.

5. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

5.1. Dokonując w tym aspekcie kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia i stanowiące jej integralną część załączniki nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej uchwały stanowi przede wszystkim art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowiący, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Należy przyznać rację organowi, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawa formułuje dwa zasadnicze cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku, rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka.

W tej perspektywie funkcją aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Rację ma również organ argumentując, że z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług są one podmiotami pełniącymi pewnego rodzaju misję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek powszechnej dostępności, mogący, w pewnych sytuacjach, kolidować z interesem gospodarczym lub ekonomicznym przedsiębiorcy prowadzącego aptekę.

5.2. Z kolei zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z realizacji tego obowiązku nie mogą zwalniać indywidualne okoliczności i uwarunkowania prowadzenia konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób, koszty zatrudnienia, dostępność personelu itp. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, CBOSA).

Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Podkreśla się, że organ nie ma kompetencji do wprowadzenia zakazu otwarcia apteki w godzinach poza wyznaczonym harmonogramem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 91/18, CBOSA).

5.3. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do niedopuszczalnego w świetle Konstytucji RP ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Konstytucja przewiduje możliwość jej ograniczania w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w tym przepisie. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza również art. 95a ustawy Prawo farmaceutyczne nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 ustawy Prawo farmaceutyczne przyznający określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta. Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek.

5.4. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinni się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Ekwiwalentem za prace w porze nocnej są dopłaty przewidziane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie maksymalnej wysokości dopłat pobieranych przez aptekę za ekspedycję produktów leczniczych w porze nocnej oraz określenia grupy produktów leczniczych, za których wydanie w porze nocnej nie pobiera się opłaty (tekst jedn. Dz.U. z 2014 poz. 765). Ocena tego, czy dopłaty te ustalono właściwie i czy są wystarczające w stopniu choćby pokrywającym koszty dyżurów leży poza oceną organu i sądów administracyjnych przynależąc do sfery legislacji.

Odwoływanie się do kryterium ekonomicznego lub organizacyjnego wykracza bowiem poza legalność stanowiącą kryterium sądowej kontroli. Również zarzuty dotyczące niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi czy możliwości zaspokajania potrzeb mieszkańców i inny sposób również wykraczają poza kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II GSK 3347/17, CBOSA).

6. Jeśli chodzi o formę i tryb procedowania uchwała jest zgodna z prawem. Posiada ona również, wbrew zarzutom skarg, uzasadnienie, które choć krótkie wykazuje i realizuje wszystkie elementy upoważnienia i obowiązku ustawowego wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Uznaje się wprawdzie, że brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak i treści uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnienia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa.

Należy również podkreślić, że elementy, które zdaniem skarżących powinny znaleźć się w uzasadnieniu uchwały nie wynikają z podstawy prawnej jej podjęcia, dotycząc kryteriów słuszności, celowości, kwestii technicznych lub organizacyjnych, leżących poza zakresem legalności (o czym była mowa wyżej).

6.1. Zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego przepisie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i organów samorządu zawodowego. W przedmiocie szerszych uzgodnień można takowe postulować i optować za jak najszerszą, koncyliacyjną formułą konsultacji, ale trzeba pamiętać o tym, na gruncie obowiązującego stanu prawnego procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych została wyczerpująco uregulowana w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, który przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Procedura ta nie przewiduje natomiast obowiązku zwracanie się przez organ uchwałodawczy o opinię do indywidulanych przedsiębiorców i farmaceutów (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 585/12, CBOSA). Jeśli zatem organ indywidualnych konsultacji nie prowadził w świetle kryterium legalności – nie naruszył prawa.

Jak wiadomo również opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Nie jest jednak tak, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, że organ prowadził postępowanie konsultacyjne tylko formalnie. Wyznaczając konkretne dyżury wziął bowiem pod uwagę stanowisko organu samorządu terytorialnego i nałożył obowiązek dyżurowania na wszystkie apteki lokalne. Jeśli zaś chodzi o opinię samorządu zawodowego nie wziął jej pod uwagę z zasadniczej przyczyny. Treścią tej opinii nie jest bowiem uznanie konieczności realizacji obowiązku wynikającego z powołanych w uchwale przepisów prawa materialnego i zaproponowanie jakiegoś rozwiązania uwzgledniającego interes aptekarzy lokalnych, lecz kwestionowanie rozwiązań ustawowych, które to nie mogły być uwzględnione przez organ niewyposażony w narzędzia kontroli konstytucyjności prawa.

Sąd również nie dopatrzył się w realizacji prawa ustawowego porządku prawnego. Zarzuty stawiane w opinii samorządu zawodowego oraz w przeważającej części skarg stanowią w istocie postulaty do ustawodawcy; ewentualnie mogą stanowić zarzut skarg kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego jako organu uprawnionego do generalnej kontroli konstytucyjności prawa w innym niż stricte legalność zakresie.

Z tych względów skargi polegały oddaleniu (art. 151 p.p.s.a).