Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Ł. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów położonych w gminie G. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów S. S. o powierzchni [...] ha pochodzących z majątku C. położonych w gminie G. pow. [...].

W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy: orzeczeniem z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej w Ł. utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S., którym to orzeczeniem, na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) przejęto na własność Państwa nieruchomość o obszarze [...] ha, położoną we wsi C., pow. S., a pochodzącą z byłego majątku C. i będącą własnością S. S..

Następca prawny S. S., również S. S., wnioskiem z dnia [...] skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...]. Wojewoda Ł. przekazał ten wniosek do załatwienia według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz 157 § 1 k.p.a. przekazał ten wniosek według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S..

W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że obecnie żaden z przepisów nie określa do właściwości jakich organów należy kategoria spraw dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, wobec czego przyjął, iż kompetencje w zakresie orzekania w tej kategorii spraw w pierwszej instancji przeszłyby na starostę, a odwołania od decyzji starosty rozpatrywane byłyby przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. badając przekazaną sprawę uznało, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jego właściwości i nie podzieliło poglądu prezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Kolegium wskazało, że ustawa, na podstawie której zostało wydane kwestionowane orzeczenie została zmieniona ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz.U. nr 10, poz.56). W wyniku znowelizowania treści art. 9 ust.3 właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego.

Podkreślono, że terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej przestały istnieć w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych . Kompetencje tych organów zostały przypisane nowo utworzonym organom gminy oraz organom administracji rządowej.

Organem właściwym do przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Państwa w okresie od dnia 27 maja 1990r. do dnia 1 stycznia 1999 r. został rejonowy organ rządowej administracji ogólnej na podstawie art.5 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze zm).

Wcześniej jednak na podstawie art. 58 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. nr 107, poz. 464) zostały skreślone rozdziały 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998r. zmieniając szereg ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998r.

o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reforma ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach przejęcia nieruchomości rolnych w oparciu o ustawę z 1958r.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi wskazał, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990r. organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Państwa stał się, na podstawie art. 5 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198), rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Powyższy przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), skreślony został rozdział 1 i 2, w tym art. 9 (następnie oznaczony jako art. 16) ustawy z dnia 12 marca 1958r. Natomiast ani powołana ustawa, ani inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw.

Wskazano, że zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej. Dlatego też, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należy przyjąć, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w pierwszej instancji

przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów, w związku z czym organem właściwym do rozpoznania wskazanego na wstępie wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], nr [...].

Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do

prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wątpliwości te wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], nr [...].

oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...], wydanych na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 17), którego ust. 3 utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56).

Wskazać należy, że w dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez

odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy.

Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.

Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r.

Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej

przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. Taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.

Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464), rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. tej ustawy (Dz. U. 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych.

Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do

stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W związku z powyższym błędny jest także pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji

rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...], nr [...], właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), postanowił, jak w sentencji.