Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku firmy I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (w części północnej działki) oraz na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego (w części południowej działki) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) ustalił, że działka Nr [...] położona jest przy drodze krajowej Nr [...] zaliczanej do klasy dróg głównych, ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem "GP". Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2005 r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosi 40488 poj./dobę i wykazuje tendencję wzrostową. Przedmiotowa działka posiada istniejący zjazd indywidualny na ww. drogę krajową.

Mając na uwadze § 77 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie usytuowanie zjazdów publicznych w proponowanych lokalizacjach sprzeczne jest z przywołanym wyżej przepisami.

Powołując się na § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia zgodnie z którym wyjazd z drogi i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu GDDKiA stwierdził, że oba zjazdy, zarówno istniejący indywidualny przeznaczony do przebudowy jak również nowy zjazd publiczny, zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowych pasów dla pojazdów wyłączających i włączających się do ruchu. Pasy te usytuowane są pomiędzy drogą krajową nr [...], a łącznicami wiaduktu na drogę krajową. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na zlokalizowanie zjazdów publicznych w takim miejscu skutkowałoby rażącym pogorszeniem bezpieczeństwa jazdy drogą krajową. Zjazd indywidualny został zaprojektowany i wybudowany podczas przebudowy drogi krajowej w miejscu jak najmniej niebezpiecznym, służąc wyłącznie celom skomunikowania ww. działki z drogą krajową. Z uwagi na istniejące obecnie zagospodarowanie tej działki generować on będzie zdecydowanie mniejszy ruch niż zjazdy publiczne projektowane do obsługi przedmiotowej inwestycji, tj. budowy pawilonów handlowo-usługowych wraz z parkingiem.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.), wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 3286/95 (niepubl.), wyrok z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 132/99 (niepubl.) organ odwoławczy podał, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na zjazd. Kryterium decydującym przy wydawaniu tego rodzaju decyzji jest ustalenie czy wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby, jak w przedmiotowej sprawie, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

GDDKiA podał również, że ustalenia zawarte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego - Uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. - dotyczące terenu przyległego do drogi krajowej po jej przebudowie, stają się obecnie nieaktualne (dotyczy to m.in. przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę -funkcja mieszkaniowo-usługowa, jak również jej podłączenia komunikacyjnego).

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. I. Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 77 oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

- § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 6,7, 8 i 10 k.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Odwołując się do § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej skarżąca wskazała, że działka Nr [...] będąca własnością I. ma powierzchnię 1,45 ha i jest usytuowana przy ul. P. (naprzeciwko CH A.) pomiędzy ul. Ł., a ul. R. w P.. Ma kształt zbliżony do prostokąta o wymiarach ok. 450 m x 38 m. Dłuższa krawędź działki przylega bezpośrednio na całej długości ok. 450 m do ul. P.. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1998 r. (dalej jako mpzp) działka nr [...] znajduje się w obszarze [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Postanowienia szczegółowe ww. planu miejscowego ustalają jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy mieszkaniowej w odległości 35 m w głąb działki od zachodniego krawężnika jezdni ul. P. po uwzględnieniu szerokości tej działki (38 m) oznacza, że może ona być przeznaczona wyłącznie pod zabudowę usługową. W związku z tym, GDDKiA powinien był uwzględnić przeznaczenie działki na działalność usługową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu charakteru zjazdu i jego lokalizacji. Nadto, istniejący zjazd powinien zostać zakwalifikowany jako publiczny, gdyż pozwolenie na przebudowę ulicy P., na podstawie którego GDDKiA wybudowała zjazd na działkę I. wynika, że spełnia on wymogi zjazdu publicznego, o których mowa w § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Wybudowany zjazd ma szerokość 5 m, jezdnię o szerokości 3,5 oraz przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu 5 m. Pozostałe minimalne wymogi dla zjazdu publicznego są również spełnione. Powyższe świadczy o tym, że przy projektowaniu przebudowy ulicy P. zaprojektowano i wykonano przedmiotowy zjazd jako spełniający wymogi zjazdu publicznego. Niezrozumiałe więc jest dla skarżącej stanowisko GDDKiA wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie można zmienić statusu tego zjazdu na publiczny.

Skarżąca podniosła, że organ winien zapewnić co najmniej jednej zjazd publiczny, odpowiadający usługowemu przeznaczeniu działki, a więc taki który zapewnia zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Status zjazdu publicznego winien więc być przez GDDKiA nadany co najmniej już obecnie istniejącemu zjazdowi indywidualnemu, zaprojektowanemu i wybudowanemu samodzielnie przez GDDKiA.

Odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu z indywidualnego na publiczny skutkuje niemożnością uzyskania pozwolenia na budowę planowanych przez skarżącą obiektów usługowo-handlowych oraz realizację jakiejkolwiek innej zabudowy komercyjnej z uwagi na brak publicznego dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja uniemożliwia tym samym korzystanie z działki w celach usługowo-handlowych, w sposób zgodny z planem miejscowym. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że jak twierdzi GDDKiA w Urzędzie Gminy w P. "opracowywane są obecnie procedury zmierzające do wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczące m. in. przedmiotowej działki, mające na celu wypracowanie rozwiązań zadawalających wszystkie zainteresowane strony." Ciągle bowiem obowiązuje plan miejscowy z 1998 r. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., który przewiduje dla przedmiotowej działki wyłącznie zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przeznaczenie działki nr [...] wynika z obowiązującego planu miejscowego, który umożliwia lokalizację na niej wyłącznie działalności usługowej. Ustalenie więc przez GDDKiA dla tej działki zjazdu indywidualnego przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej niezwiązanej z prowadzeniem działalności gospodarczej i odmowa jego przekształcenia na zjazd publiczny stoi w rażącej sprzeczności z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazując na naruszenie przez organ § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, skarżąca podała, że wynikające z powołanego przepisu ograniczenie nie ma żadnego zastosowania w sprawie, gdyż zjazd na działkę nr [...] nie jest usytuowany na odcinku dodatkowego pasa ruchu, lecz na odcinku pasa włączania łącznicy zjazdowej węzła drogowego. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie rozróżnia pojęcie dodatkowego pasa ruchu od pojęcia pasa włączania łącznicy, ustalając dla każdego z tych typów dróg zupełnie odrębne regulacje (rozdział 3 rozporządzenia dotyczy dodatkowych pasów ruchu, zaś parametry węzłów drogowych i pasów włączania łącznic reguluje rozdział 14 ww. rozporządzenia). Za odrębnością pojęciową pomiędzy dodatkowym pasem ruchu a pasem włączania łącznicy przemawia również fakt, że obecna lokalizacja wjazdu na działkę I. została zaprojektowana i wybudowana przez GDDKiA w ramach przebudowy ulicy P., w szczególności budowy estakad łączących CH A. z ulicą P..

Wskazując na naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. skarżąca podała, że GDDKiA w swoich ustaleniach pominął obowiązujące przepisy prawa miejscowego - przede wszystkim postanowienia § 52 obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania miasta P. z 1998 r., który przewiduje zasadę "dostępności komunikacyjnej działek położonych przy ul. P. z jednego wspólnego skrzyżowania P. z wjazdem do obiektów "A." i po przeciwnej stronie - na teren [...]", a więc na teren działki nr [...], należącej do I.. Budowa węzła komunikacyjnego w postaci estakad na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyłączającej stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym planów miejscowych w tym zakresie, uniemożliwiła co prawda realizację tego zapisu planu miejscowego, jednak lokalizacja i ustalenia w planie miejscowym dotyczące skrzyżowania łączącego wjazd do "A." oraz działkę I. wskazywała na charakter tej działki i jej ściśle komercyjne przeznaczenie.

Skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z punktem [...] decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowiącą podstawę do późniejszego wydania pozwolenia dla GDDKiA na przebudowę ulicy P., który mówi, że "inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności". Obecna odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu indywidualnego na publiczny powoduje dalsze ograniczenia takiego dostępu, a w istocie uniemożliwienie wykorzystania działki zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym.

Zdaniem skarżącej, GDDKiA rozpoznając sprawę zarówno jako organ I instancji, jak również przy ponownym jej rozpoznaniu naruszył art. 10 k.p.a. uniemożliwiając skarżącej przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o utrzymanie decyzji w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 113 ust. 7 pkt 5 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej organ przyznał, że "dodatkowy pas ruchu" i "pas włączania łącznicy" to dwa różne pojęcia. W ocenie organu, proponowany zjazd w części północnej działki znajdowałby się w dodatkowym pasie ruchu, ponieważ wjazd do łącznicy jest położony w ciągu dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do łącznicy właśnie. Z kolei zjazd indywidualny na przedmiotową działkę położony w południowej części nie znajduje w dodatkowym pasie ruchu tylko w pasie włączania łącznicy zjazdowej, dlatego też lokalizacja taka nie narusza ww. przepisu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że sporna działka ma wyłącznie usługowy charakter gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza działkę nr [...] pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Organ podzielił przy tym stanowisko skarżącej, że plan ten obowiązuje GDDKiA jednakże trudno winić GDDKiA za brak zmian w tym planie, które dostosowałyby stan prawny działki do obecnego stanu faktycznego tj. po wybudowaniu węzła komunikacyjnego. Organ podkreślił przy tym, że budowa węzła nastąpiła po uzyskaniu wszystkich stosownych zezwoleń.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie, nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez osobę nieuprawnioną do ich podpisania.

Dodatkowo podniosła zarzut:

1) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 2008 r. z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez podmiot niebędący organem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. organ złożył pismo procesowe z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym ustosunkował się do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji należy stwierdzić, że skarga spółki I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut najdalej idący tj. wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa jako wydanych przez osobę nieuprawnioną do ich podpisania tj. L. W. stwierdzić należy, że powyższy zarzut nie może być uwzględniony. Pomijając nawet, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (z dnia [...] kwietnia 2008 r.) obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełnił nie L. W. a J. K., organ którego decyzja stała się przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego niewątpliwie był uprawniony do wydania tego typu aktów.

Podstawy nieważności decyzji powiązano w niniejszej skardze z okolicznością, że osoba pełniąca funkcję organu (piastun organu) została nienależycie powołana na stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż L. W. w dacie powołania w charakterze "pełniącego obowiązki" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie należał do państwowego zasobu kadrowego, a więc przedmiotowe powołanie naruszało art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r.,Nr 19, poz.115 ze zm. dalej powoływana również jako "uodp"). W ocenie Sądu, nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) tożsamy jest z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu tj. osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. W rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i przebudowę zjazdu nie należy do kompetencji Sądu badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu, gdyż taka kontrola wykraczałaby poza "granice danej sprawy" o jakich mowa w art. 134 §1 p.p.s.a.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ i podpisana przez osobę, która dacie wydawania tej decyzji ([...] grudnia 2008 r.) była powołana na stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i której akt powołania nie został uchylony, czy cofnięty. Wzmiankowana decyzja została podpisana przez L. W., któremu z dniem [...] maja 2008 r. Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej powierzył obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z przedłożonego w toku niniejszego postępowania dokumentu opatrzonego znakiem [...] - k. 93 akt sądowych.

Pozostałe zarzuty skargi również nie są zasadne.

Jak wynika z uzasadnienia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia obsługa komunikacyjna spornej działki nr [...] położonej w P. przy drodze krajowej nr [...], zaliczanej do klasy dróg głównych miałaby polegać na tym, że działka byłaby obsługiwana przez jednokierunkowy wjazd od strony północnej a wyjazd od strony południowej tj. w tym miejscu, gdzie aktualnie zlokalizowany jest zjazd indywidualny o parametrach zjazdu publicznego, który to zjazd (indywidualny) został zaprojektowany i wybudowany przez GDDKiA podczas przebudowy ww. drogi krajowej.

Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu podkreślić, że nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej, która podnosi, że istnienie zjazdu indywidualnego o parametrach zjazdu publicznego pozwala na automatyczną zmianę sposobu użytkowania danego zjazdu. Zwrot " powinien mieć" zawarty w § 79 oraz § 78 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, dalej powoływane jako "rozporządzenie") w należy, zdaniem Sądu, traktować rozszerzająco a przedstawione w tym przepisie wymogi są wymogami minimalnymi. Przykładowo: "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze (v. § 79 ust. 1 rozporządzenia).

Nie może również umknąć z pola widzenia przepis § 77 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczany oraz do wymagań ruchu pieszych.

Sąd podkreśla, że uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. II SA 188/99).

Rola Sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1999.04.15 II SA 303/99, LEX nr 46768).

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący usytuowania projektowanych zjazdów pozwalał na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu oraz przebudowa istniejącego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej spółki.

Nie ulega wątpliwości, że przy proponowanej obsłudze komunikacyjnej spornej działki zarówno wjazd (od strony północnej) jak i wyjazd (od strony południowej) musiałyby spełniać wymagania dla zjazdu publicznego. Trudno bowiem uznać za logiczne rozwiązanie, w którym wjazd i wyjazd z działki nr [...] byłyby obsługiwane przez zjazdy zaliczone do różnej kategorii tj. zjazd publiczny i zjazd indywidualny.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia, gdyż proponowana lokalizacja wjazdu na sporną działkę nie spełnia warunków dla zjazdu publicznego. Zdaniem Sądu, strona nie zakwestionowała skutecznie ustalenia organu, iż proponowana lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] będzie się znajdowała na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Jak wynika z twierdzeń organu popartych dowodem w postaci mapy, na omawianym odcinku wjazd do łącznicy jest położony w ciągu dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do łącznicy właśnie. Powyższe oznacza, że wydanie przedmiotowego zezwolenia na urządzenie zjazdu od strony północnej dla potrzeb obsługi komunikacyjnej działki (wjazd na działkę) naruszałoby § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia zgodnie z którym zjazd nie może by usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zważywszy, iż nadrzędną zasadą przy urządzaniu zjazdów jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie można również uznać za dowolne twierdzeń organu, iż zlokalizowanie zjazdu w tym miejscu skutkowałoby rażącym pogorszeniem bezpieczeństwa jazdy drogą krajową nr [...] zaliczoną do klasy GP, gdzie natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku wynosi 40 488 pojazdów na dobę i wykazuje tendencję wzrostową. Oczywistym bowiem jest, że każdy zjazd z drogi publicznej, włączanie i wyłączanie pojazdów z ruchu stanowi zagrożenie wynikające ze zmniejszenia płynności ruchu na drodze krajowej. W kontekście podniesionych zarzutów należy również stwierdzić, że nie ma racji skarżąca twierdząc, iż w powoływanej kategorii spraw nadrzędnym interesem jest interes wnioskodawcy, wywodzony z uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Prawo własności, jak słusznie akcentuje organ, może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają z przepisów prawa a do takich przepisów niewątpliwie należy zaliczyć art. 29 uodp, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Podsumowując, skoro wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu publicznego w części północnej działki (jednokierunkowy wjazd na działkę) naruszałoby § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, prawidłowo organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej w całości, albowiem w tej sytuacji faktycznej drugorzędne znaczenie dla projektowanej obsługi komunikacyjnej spornej działki ma zjazd od strony południowej (wyjazd z działki).

Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko organu, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego (od strony południowej) na publiczny jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w omawianym zakresie nie budzi zastrzeżeń.

Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Co prawda zjazd indywidualny położony w tej części nie znajduje się w dodatkowym pasie ruchu, co przyznaje organ dopiero w odpowiedzi na skargę -v. str. 5 ww. pisma, jednakże argumentacja organu, że urządzenie zjazdu publicznego w tym miejscu stanowiłoby ogromne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu z powodów wyżej podanych związanych z natężeniem ruchu na wzmiankowanym odcinku drogi, jest przekonywująca. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ nie jest w omawianym zakresie dowolna. Cechuje się bowiem logiką znajdującą uzasadnienie w wynikach przeprowadzonych badań dotyczących natężenia ruchu. W tym stanie rzeczy danie prymatu ważnemu interesowi społecznemu (zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym) nad interesem indywidualnym strony nie może być uznane za działanie arbitralne, stanowiło natomiast negatywną przesłankę i jednocześnie przeszkodę do załatwienia sprawy zgodnie ze "słusznym interesem strony" (art. 7 k.p.a.). Zaakcentowania również wymaga, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. W toku prac nad przebudową drogi krajowej nr [...] zapewniono działce nr [...] zjazd indywidualny o parametrach uwzględniających § 77 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.