Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.J. o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza i sędziego del. WSA Macieja Kobaka od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/25 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek o wyłączenie sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2025 r., II SAB/Wa 388/25, po rozpoznaniu skargi M.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 24 lutego 2026 r. skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie 21 maja 2026 r. Jako skład orzekający wyznaczeni zostali: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (przewodnicząca), sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) oraz sędzia delegowany WSA Maciej Kobak, a także sędzia zastępca: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz.

4 marca 2026 r., skarżący, działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), złożył wnioski o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego del. WSA Macieja Kobaka od orzekania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie C 521/21, w której to zostaną rozpoznane pytania SR Poznań Stare Miasto w Poznaniu o ustalenie statusu (braku statusu) sądu osób powołanych przez polityczną KRS na urząd sędziego lub asesora oraz skuteczności tego powołania w świetle prawa Unii, a także co do kwestii skuteczności (braku skuteczności) orzeczeń wydanych przez nominatów politycznej KRS i prawnej dopuszczalności ich wykonywania na terytorium państwa Unii Europejskiej, a także do czasu rozpoznania przez TSUE pytań prawnych zadanych przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 października 2023 r., III CB 40/23.

Skarżący wniósł także o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy w związku z wyrokiem TSUE z 4 września 2025 r. sygn. akt C-225/25:

1) art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w przyjęciu za skuteczną nominacji na urząd sędziego, jeśli nominacja ta dokonana jest przez uprawniony do tego organ, lecz z naruszeniem zasady ab initio nullum semper nullum - albowiem w toku postępowania zmierzającego do nominacji brał udział organ nieuprawiony - gdyż taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii?

2) art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne i zgodne z prawem każdego orzeczenia wydanego w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii i to bez względu na rodzaj lub umiejscowienie sądu w systemie krajowym sądów państwa członkowskiego,

3) art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w przyjęciu iż orzeczenie wydane w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii - jest orzeczeniem Sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a wiec prowadzi to obowiązku uznania przez każdy Sąd państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Że orzeczenie takie nie podlega wykonaniu w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek zakresie na terytorium Unii Europejskiej, gdy taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii.

Niezależnie od tego skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej Ts 141/25, w którym to postanowieniem z 23 października 2025 r., nadano bieg skardze o stwierdzenie niegodności z Konstytucją art. 13 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: "p.u.s.a.").

Nadto zwrócił się o skierowanie wniosku do NSA o podjęcie uchwały: "Czy udział w składzie sądu sędziego z sądu niżej instancji delegowanego przez Ministra Sprawiedliwości lub Prezesa NSA w trybie art. 77 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie wyższej instancji niż ta do której posiada nominację Prezydenta RP - jest sprzeczny z przepisami prawa i prowadzi do nieważności postępowania?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wnioski skarżącego o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego del. WSA Macieja Kobaka od orzekania w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Okoliczności te związane są zarówno z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, ale mogą też wynikać z zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (przez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego).

Celem art. 18 i 19 p.p.s.a. jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (por. wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04).

Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez skarżącego należy podkreślić, że powołanie na stanowisko sędziego NSA na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w oparciu o regulację ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), nie może być przesłanką uzasadniającą wyłączenie sędziego od orzekania w danej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest interpretacja przyjęta przez skarżącego, w wyniku której należałoby uznać, że sędzia nominowany na wniosek tak ukształtowanej KRS nie posiada "in genere" przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie.

Przede wszystkim należy zwrócić na dokładną treść art. 19 p.p.s.a. in fine, z którego jasno wynika, że okoliczności na podstawie których wnioskuje się o wyłączenie sędziego muszą świadczyć o braku bezstronności sędziego "(...) w danej sprawie". Tym samym podniesienie kwestii nieprawidłowości w procesie powołania danego sędziego nie może stanowić wystarczającej podstawy wyłączenia go od rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Taka okoliczność nie jest związana z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r., I OSK 1917/18, w którym wskazał, iż "wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a." W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy" (por. J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowo administracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12). Wyłączenie sędziego nie powinno zatem następować automatycznie, a w każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile wskazane okoliczności mają wpływ na bezstronność sędziego.

W kontekście podniesionych okoliczności trzeba też zaznaczyć, że wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 10 marca 2026 r., III OSK 2706/24; wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20). Dopiero wystąpienie konkretnej sytuacji, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, będzie mogło stanowić materialną podstawę do rozważanie odsunięcia danego sędziego od udziału w procesie wyrokowania.

Warto nadmienić, że podobne stanowisko zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), w punkcie 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków [por. wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo]". Potwierdzeniem tej linii orzeczniczej jest także ostatni z wyroków TSUE w sprawie C521/21 z 24 marca 2026 r., odnoszący się do polskiego wymiaru sprawiedliwości, z którego jednoznacznie wynika, że sam fakt powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o regulację ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3) nie oznacza, że nie stanowi on "niezawisłego i bezstronnego sądu" w rozumieniu prawa Unii.

W rozpatrywanej sprawie zarzucana wadliwość procesu powołania, nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziowskiej. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób kwestia ta mogłyby znaleźć przełożenie na bezstronność sędziego. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania. Z tego samego powodu nie zaistniały także podstawy do zadania zaproponowanych przez skarżącego pytań w trybie postępowania prejudycjalnego.

Podkreślić należy także, że przesłanki do wyłączenia sędziego nie mogą stanowić ustrojowe podstawy delegowania sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób kwestia ta mogłaby wpłynąć na ewentualny brak bezstronności sędziego del. WSA Macieja Kobaka w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Należy przypomnieć, że powołany do składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia, jest sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego delegowanym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Do składu orzekającego NSA wyznaczani są sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołani na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada jednak ustawowy instrument, jakim jest art. 13 § 1 p.u.s.a., pozwalający mu delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do art. 49 p.u.s.a. w związku z art. 58 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w składzie orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego może brać udział tylko jeden sędzia delegowany do pełnienia czynności sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przy czym sędzia delegowany nie może być przewodniczącym składu orzekającego. Skoro przepis art. 13 § 1 p.u.s.a. nie wprowadza ograniczeń w zakresie delegowania do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to należy przyjąć, że sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego uprawniony jest do orzekania w tymże Sądzie.

Stanowisko to wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 4 listopada 2025 r., III OSK 2419/24, z 8 października 2025 r., I GSK 1973/22, z 23 października 2024 r., III OSK 988/23, z 27 września 2024 r., III OSK 180/23).

Z uwagi na to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej Ts 141/25, gdyż w świetle art. 125 p.p.s.a. kompetencja do zawieszenia postępowania ma charakter fakultatywny, zaś Naczelny Sąd Administracyjny władny jest rozpoznać wniosek o wyłączenie sędziego we własnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił także wniosek o przedstawienie sprawy do rozstrzygnięcia w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 187 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiło bowiem zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, gdyż niedopuszczalne jest podważanie, w trybie wniosku o wyłączenie sędziego, uprawnienia sędziego delegowanego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bez powołania indywidualnych okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w konkretnej sprawie.

Nadmienić należy także, że z oświadczeń złożonych w niniejszej sprawie przez sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego del. WSA Macieja Kobaka wynika, że nie zachodzą w stosunku do nich żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie. Prawdziwość tego oświadczenia nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego del. WSA Macieja Kobaka od orzekania w sprawie III OSK 2175/25.