Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 10 maja 2016 r. nr 158/XX/2016 w przedmiocie publicznego transportu zbiorowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Mykanów uchwałą nr 158/XX/2016 z dnia 10 maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2136 z późn. zm. – dalej u.p.t.z.), ustaliła zasady organizacji gminnych przewozów pasażerskich.

Wojewoda Śląski zaskarżył powyższą uchwałę w całości na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej u.s.g.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 8 w związku z art. 7 ust. 4 pkt 1 u.p.t.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu podano m. in., że w §2 uchwały określono sieć komunikacyjną, na której planowane jest wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej na terenie Gminy Mykanów w gminnych przewozach pasażerskich oraz określono linie komunikacyjne składające się na tą sieć. Jednocześnie w treści § 3 uchwały wskazano, że wybór operatora w gminnych przewozach pasażerskich nastąpi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm. – dalej p.z.p.). Jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy Mykanów wskazała art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 8 u.p.t.z. Zdaniem organu nadzoru, wskazanie w przywołanych przepisach gminy jako organizatora publicznego transportu zbiorowego nie oznacza, że to rada gminy jest uprawniona do przyjęcia regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wskazuje w art. 7 ust. 4 pkt 1, że określone w ustawie zadania organizatora wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem to do organu wykonawczego gminy należy planowanie rozwoju transportu oraz organizowanie i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Oznacza to również, że przygotowanie i przeprowadzanie postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest kompetencją organu wykonawczego gminy, jako organizatora transportu, wynikającą wprost z regulacji art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. Stosownie do tej regulacji organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega m. in. na przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Równocześnie, rada gminy nie ma uprawnień w zakresie określania sieci komunikacyjnej. Mogłaby ją ująć jedynie w - nieobowiązkowym dla małej gminy - "planie transportowym" (art. 9 ust. 1 i 2 u.p.t.z.). Wypowiadając się w tym przedmiocie narusza art. 7 Konstytucji RP. Także Wójt nie ma podstaw do wydania zarządzenia w tej sprawie. Za niezgodny z prawem uznać również należy § 3 przedmiotowej uchwały, w myśl którego wybór operatora w gminnych przewozach pasażerskich nastąpi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Art. 19 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym daje organizatorowi trzy różne alternatywne możliwości wyboru operatora - w trybie Prawa zamówień publicznych, w trybie o udzielenie koncesji na usługi, lub w trybie przewidzianym w art. 22 ust. 1 u.p.t.z. Tymczasem, Rada Gminy Mykanów w § 3 przedmiotowej uchwały wskazała wyłącznie jeden z dopuszczalnych ustawą trybów wyboru operatora. Zdaniem organu nadzoru takie postanowienie uchwały wkracza w nienaruszalne kompetencje organizatora, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada Gminy Mykanów podejmując uchwałę istotnie naruszyła prawo. Przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7, jak również i art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523). Kwestionowana uchwała bowiem nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tych przepisach podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, choć taki status jej nadano, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych, podlegałby publikacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mykanów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m. in., że podjęcie uchwały przez Radę Gminy Mykanów było poprzedzone wystąpieniem z zapytaniem do Ministra Rozwoju. W swoim piśmie z dnia 25 stycznia 2016 roku Wójt Gminy Mykanów zwrócił się do Ministra z czterema pytaniami tj.:

• czy gmina licząca mniej niż 50 000 mieszkańców będzie mogła organizować przewozy o charakterze użyteczności publicznej bez planu transportowego,

• czy jest możliwe określenie sieci komunikacyjnej uchwałą rady lub zarządzeniem wójta,

• czy gmina na określoną w ten sposób sieć komunikacyjną będzie mogła wyłonić operatora transportu publicznego i zawrzeć z nim umowę o świadczenie usług,

• czy gmina będzie mogła pośredniczyć w przekazywaniu operatorowi rekompensaty z tytułu stosowanych ulg, czy też rekompensaty te będą wypłacane jedynie samorządom posiadającym plany transportowe.

W odpowiedzi otrzymanej od Ministra Rozwoju (pismo z dnia 22 lutego 2016 roku) wyjaśniono, że jako mała gmina nie musi mieć ona planu transportowego, a linie transportowe użyteczności publicznej mogą być wyznaczone w formie uchwały. Powołane stanowisko Ministra było inspiracją do podjęcia uchwały kwestionowanej obecnie przez Wojewodę Śląskiego. Generalnie, stanowisko Wojewody w sprawie odbiega zasadniczo od wcześniejszego stanowiska Ministra Rozwoju, którym Rada Gminy kierowała się podejmując uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, że badając, czy organ administracyjny dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały, sąd – wg art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja Wojewody do wniesienia skargi w niniejszej sprawie znajduje zatem umocowanie w treści art. 93 ust. 1 u.s.g.

Do zadań własnych gminy zależy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a także lokalnego transportu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Rada gminy obowiązana jest jednak przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, w szczególności nie może tego upoważnienia przekraczać.

Wg art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. (wszystkie przepisy powoływane są w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Z kolei pkt 16 tej samej regulacji stanowi, że sieć komunikacyjna to układ linii komunikacyjnych obejmujących obszar działania organizatora publicznego transportu zbiorowego lub część tego obszaru.

Wg art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.t.z. organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest m. in. gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich. Zgodnie z art. 8 u.p.t.z. do zadań organizatora należy: 1) planowanie rozwoju transportu; 2) organizowanie publicznego transportu zbiorowego; 3) zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Przy tym, co istotne, art. 7 ust. 4 pkt 1 tej ustawy stanowi, że określone w niej zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Rada Gminy zatem nie mogła przejąć ustawowych kompetencji organu wykonawczego. Jej uchwała nie miała podstawy prawnej.

Co więcej, w świetle art. 19 ust. 1 u.p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w trybie: 1) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, albo 2) ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2015 r. poz. 113 – obecnie już nieobowiązującej) albo 3) art. 22 ust. 1. Są to zatem ustawowo przewidziane alternatywy wyboru operatora, które Rada Gminy zawęziła. Akt prawa miejscowego nie może zmieniać uregulowań ustawowych i tym bardziej bez podstawy prawnej.

Brak było również podstaw, by nadawać zaskarżonej uchwale status prawa miejscowego. Wg art. 9 ust. 3 u.p.t.z. to plan transportowy uchwalony przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Jest to jednak zupełnie inny akt, wydawany na innej podstawie prawnej. Takiej podstawy nie znajdziemy również w art. 40 u.s.g. Przepis ten w ust. 2 stwierdza, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała nie mieści się w powyższym katalogu, co oczywiste, skoro ma ona podstawy prawnej, choć formalnie została opublikowana jako akt prawa miejscowego i taki jej nadano status (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 2888).

Wskazać również należy, że w piśmie z 22 lutego 2016 r. z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa poinformowano, że pismo to stanowi jedynie opinię i nie zawiera wiążącej wykładni prawa.

Z wszystkich powyższych powodów kontrolowany akt jest niezgodny z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 7 ust. 4 pkt 1, art. 8 u.p.t.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.