Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r., sprawy ze skargi I K, N K i A K, na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W, z dnia [...] r. Nr [...], w przedmiocie aktualizacji zapisów w operacie ewidencji gruntów oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty K z dnia [...] r. Nr [...] w zakresie punktu pierwszego sentencji decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w sprawie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy L Z, obręb S, dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność I K, N K i A K, polegającej na wpisaniu w miejsce użytku gruntowego Lz-PsIV, użytku Lz-PsV (oraz utrzymał w mocy część tej decyzji orzekającej (w punkcie drugim) o odmowie dokonania wpisu dla przedmiotowej nieruchomości, w zakresie dotyczącym wykreślenia użytku Lz-PsIV i wpisaniu w to miejsce użytku Lz-V.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] r. skarżący wystąpili do Starostwa Powiatowego w K o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla opisanej nieruchomości, poprzez wpisanie w miejsce użytku gruntowego "Lz-PsIV" użytku "Lz-V", a także wyjaśnienie "w jaki sposób doszło do zmiany klasyfikacji gruntów". Pomimo wniosku strony, Starosta K pismem nr [...] z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "aktualizacji zapisów w operacie ewidencyjnym, w części dotyczącej oznaczenia użytków i klas gruntów w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej we wsi S gminy L Z" (między innymi w związku z wnioskiem skarżących z [...] r.).

W decyzji kończącej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, Starosta K orzekł zarówno w sprawie wszczętej wnioskiem odwołujących się jak i w zakresie postępowania prowadzonego z urzędu.

Jak stwierdził organ, postępowanie administracyjne wyklucza możliwość jednoczesnego prowadzenia dwóch różnych postępowań w tej samej sprawie. Odwołał się przy tym do regulacji art. 156 § 1 pkt 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym niedopuszczalne jest – zdaniem organu – orzekanie w sprawie, w której już wydano decyzję administracyjną. Konsekwencją takiej regulacji jest zakaz toczenia dwóch postępowań naraz, tożsamych, co do podmiotu i przedmiotu. W takim bowiem przypadku – jak dalej konstatował organ – w razie zakończenia jednego z nich, drugie, aby nie dopuścić do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w powołanym wyżej art. 156 § 1 pkt 3, powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W toku postępowania wszczętego z wniosku skarżących, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w tej samej sprawie z urzędu, co zdaniem organu II instancji stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, podobnie jak późniejsze jednoczesne orzekanie obu tych sprawach w jednej decyzji administracyjnej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że naruszenie takie ma charakter istotny, ponieważ w jego wyniku organ pierwszej instancji orzekł w zakresie wykraczającym poza wniosek stron. Powoduje to, że bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte w sprawie, w której toczy się już inne postępowanie administracyjne, a zatem wszczęte z urzędu należało umorzyć.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy dokonania wpisu dla przedmiotowej nieruchomości, w części dotyczącej wykreślenia użytku Lz-PsIV i wpisaniu w to miejsce użytku Lz-V, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Przywołał przy tym art. 20 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, który stanowi, że ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Ponadto na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, który wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego, na podstawie § 47 ust. 1 dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).

Podstawę zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych – jak dalej wywodził organ – stanowią przepisy § 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls,

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą – symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps.

Na podstawie przywołanych przepisów prawa organ stwierdził, że wnioskowana zmiana użytku gruntowego z "Lz-PsIV" na "LzV" jest niedopuszczalna, albowiem powołany przepis nie dopuszcza jednoczłonowego zapisu gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (Lz) z podaniem klasy gleboznawczej – w tym przypadku jak żądają strony – klasy V. Rozporządzenie umożliwia jedynie jednoczłonowy zapis użytku "grunty zadrzewione i zakrzewione" bez podania klasy - w przypadku, gdy grunty te nie były objęte gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Natomiast w przypadku, gdy grunty objęte były klasyfikacją gruntów stosuje się dwuczłonowy zapis użytku składający się z oznaczenia "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego np. jak w przedmiotowym przypadku Lz-PsIV. Wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dopuszczały wnioskowaną przez skarżących formę oznaczenia użytku – Lz-V. Dlatego też do czasu wprowadzenia w 2001 r. nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznaczenie takie było prawidłowe. Jednakże wprowadzenie nowych przepisów obligowało starostę do wprowadzenia z urzędu zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków - na podstawie aktu normatywnego, jakim jest wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W związku z tym odmowa dokonania wnioskowanej zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków przez organ I instancji w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest zasadna. Ustalona klasa bonitacyjna - IV, została przyjęta z przeważającej części użytku przyległego. Organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, skorygował tę klasę, jednakże decyzję tę należało w tej części uchylić z przyczyn naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze z dnia [...] r. I K, N K oraz A K, zakwestionowali decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie, w którym utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (tzn. w zakresie punktu drugiego osnowy decyzji). Skarżący wnieśli jednocześnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bądź też ewentualnie o uchylenie decyzji w zakwestionowanej części.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że oprócz wnioskowanej przez skarżących zmiany, Starosta K dokonał niewnioskowanej przez nikogo zmiany dotyczącej klasyfikacji gruntu o powierzchni 0,02 ha z LzV na Lz-PsIV. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa państwo K wnieśli skargę na tę czynność Starosty K do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sprawa ta nie została jeszcze rozpoznana. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Starosta K wszczął z urzędu postępowanie w tym samym przedmiocie i w tym samym zakresie, jaki został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji z urzędu dokonał wpisu w operacie ewidencji gruntów wykreślając zapis Lz-PsIV na Lz-PsV, w pkt 2 decyzji odmówił wykreślenia oznaczenia użytku gruntowego z Lz-PsIV na Lz-V. Od tej decyzji skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż całe postępowanie wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji było powieleniem postępowania wszczętego na wniosek stron skarżących, a zatem naruszało system prawa administracyjnego, w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość jednoczesnego prowadzenia dwóch różnych postępowań w tym samym przedmiocie.

Zdaniem autorów skargi, uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania w zakresie punktu pierwszego sentencji zaskarżonej decyzji nie jest wystarczające, albowiem – jak twierdzą – całe postępowanie organu I instancji objęte było wadą wyżej wskazaną, a nie jedynie część tego postępowania. Należało zatem zaskarżyć decyzję organu odwoławczego i w zakresie punktu drugiego sentencji. W dalszym piśmie procesowym zarzucono nadto, że nie można mówić o zadrzewieniu śródpolnym w sytuacji, gdy zadrzewienie sąsiaduje z rzeką oraz, że organ kilkakrotnie dokonywał zmiany klasyfikacji gruntów, co narusza zasadę zaufania do organów.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.).

W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty K odmawiającą (w pkt 2) uwzględnienia wniosku stron w części dotyczącej wykreślenia oznaczenia użytku gruntowego "Lz-PsIV" i wpisania w to miejsce pierwotnego symbolu "Lz-V". Strony skarżące formułując zarzuty skargi wskazują, że w ich ocenie postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe albowiem w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wszczęte przez skarżących w przedmiocie zaskarżenia czynności materialno-technicznej Starosty K polegającej na zmianie klasyfikacji przedmiotowego gruntu z "Lz-V" na "Lz-PsIV" (o czym zawiadomiono skarżących pismem z 12.09.2008 r.).

Nie można zgodzić się z poglądem skargi, że postępowanie objęte kontrolą w niniejszym przypadku dotknięte jest wadą nieważności. Należy zauważyć, że o tożsamości sprawy decydują nie tylko jej podstawy faktyczne i materialnoprawne, ale i procesowe, to znaczy znajdujący zastosowanie w sprawie tryb postępowania. Niektóre bowiem tryby nie wykluczają się wzajemnie, zależy to od obowiązujących regulacji prawnych w danej materii, pozwalających organowi czy stronom postępowania, w granicach dozwolonych prawem i przy spełnieniu określonych wymogów formalnych, na ich zastosowanie w sprawie.

Przy załatwianiu spraw w drodze czynności materialno-technicznych organu strony mają sposobność ich odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego z wykorzystaniem drogi określonej w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. można wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy, strony skarżące skorzystały z tej drogi i wniosły do tutejszego Sądu odrębną skargę na wymienioną wyżej czynność materialno-techniczną Starosty K. Jednakże na gruncie unormowań ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454; zwanego dalej rozporządzeniem) nie ma zarazem przeszkód prawnych by strony składały wnioski (żądania) dokonania odpowiednich zmian w drodze wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami zawartymi w tych aktach prawnych zmiany wprowadza się z urzędu lub na wniosek stron na podstawie udokumentowanych zmian.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może na tle wymienionych aktów prawnych nastąpić więc w dwóch trybach. Po pierwsze, organ może działać w formie czynności materialno-technicznej, poprzez wprowadzenie do ewidencji zmiany danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), o czym organ zawiadamia strony według § 49 ust. 1 rozporządzenia, albo - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na mocy § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia, przy czym tę formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, organ stosuje wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. W takim wypadku starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy wydaniem decyzji wprowadzającej żądane zmiany lub odmawiającej wprowadzenia do operatu żądanej przez strony postępowania zmiany (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 3 ustawy).

Taki wniosek strony skarżące złożyły w dniu [...] r. domagając się zmiany wpisanego oznaczenia gruntu (poprzez dokonaną czynność materialno-techniczną organu) jako "Lz-PsIV" na "Lz-V". Organ postępując prawidłowo i zgodnie z uregulowaniami kodeksu postępowania administracyjnego załatwił tę sprawę - prowadzoną w odrębnym od dokonywania czynności materialno-technicznych trybie postępowania administracyjnego - decyzją administracyjną. Od wydanej decyzji administracyjnej służy zwykły środek zaskarżenia w postaci odwołania, a następnie – od decyzji w drugiej instancji – skarga na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego. Wszakże w przypadku uprzedniego działania organu w formie czynności materialno – technicznej oraz późniejszym wszczęciu na żądanie strony i prowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną, nie można mówić o zbiegu tych samych postępowań ani utożsamiać czynności materialno-technicznej organu z decyzją administracyjną. Są to różne, odmienne pod względem formy i następstw prawnych działania organu administracji publicznej. Nie zachodzi tu nieważność postępowania skoro te dwie różne formy działania są dopuszczane przez wskazane wyżej przepisy prawa. Poza tym, jakkolwiek czynności materialno-techniczne mogą mieć charakter władczy, jeżeli są skierowane na zewnątrz, nie są to jednak rozstrzygnięcia władcze, co jest cechą właściwą dla decyzji administracyjnych. Nie zachodziły zatem podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem stron skarżących z dnia [...] r. Nie powstała bowiem trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania. Nie stanowi jej okoliczność zaskarżenia opisanej czynności materialno-technicznej do sądu administracyjnego. To nie czynność materialno-techniczna stanowi przedmiot tego postępowania, lecz żądanie stron sformułowane we wniosku. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego.

Przedmiot postępowania istniał zatem na gruncie § 47 ust. 3 rozporządzenia i jego zakres został wyznaczony żądaniem skarżących, domagających się wpisu do ewidencji w postaci oznaczenia posiadanego gruntu jako "Lz-V". W tej materii badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, trzeba stwierdzić, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu § 68 ust. 1 ust.2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem, użytki rolne dzielą się między innymi na grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Te z kolei dzielą się na grunty leśne oznaczone symbolem Ls, zaś grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. Skoro grunt będący we władaniu skarżących – zadrzewiony - objęty jest klasyfikacją gleboznawczą gruntów, czego skarżący nie kwestionują (por. art. 20 ust. 3 ustawy), to oprócz oznaczenia tejże klasy gruntów, jego elementem składowym musi być symbol odpowiedniego użytku gruntowego. Trafnie zatem organy orzekły, że aktualny stan prawny wyklucza oznaczenie gruntu jako "Lz" z jednoczesnym wskazaniem klasy gleboznawczej. Sąd w pełni podziela argumentację organów przytoczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięć obu instancji. Organy prawidłowo także wywiodły podstawy prawne wprowadzonych zmian, to znaczy słusznie ustaliły, że podstawą aktualizacji ewidencji były zmiany wynikające z aktu normatywnego, czyli nowe regulacje prawne zamieszczone w tym rozporządzeniu i konieczność modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań w nim określonych, o czym mowa w § 46 ust.2 pkt 1, § 55 pkt 2, § 56, § 83 i § 84, § 89 rozporządzenia.

Kwestią nadal otwartą natomiast pozostaje w świetle sporządzonej opinii klasyfikacyjnej, uznanie klasy bonitacyjnej gruntu jako "V" a nie "IV", lecz wymagałoby to odrębnej inicjatywy i stosownych czynności procesowych organu lub stron skarżących, o czym zresztą mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, na str. 6 w trzecim akapicie. W rozpatrywanym przypadku organ był związany jednak granicami żądania stron, które domagały się uznania oznaczenia "Lz-V", a nie zmiany oznaczenia tylko klasy gleboznawczej gruntu; organ nie mógł więc wykroczyć poza granice żądania stron.

W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszeń prawa, skargę oddalono, na mocy art. 151 p.p.s.a.