Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...].

Wnioskiem z dnia [...], złożonym do Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w B., H.R. domagał się ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta B. przyznał H.R. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. miesięcznie.

W dniu [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wszczął postępowanie w celu uchylenia lub zmiany powyższej decyzji z powodu otrzymania informacji, iż H.R. od dnia [...] jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w L.

Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Prezydent Miasta B. zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i z dniem [...] uchylił decyzję z dnia [...], przyznającą H.R. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc, iż z dniem [...] organem właściwym do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania H.R. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., dlatego po uprawomocnieniu się decyzji akta osobowe zostaną tam przekazane. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...], akta sprawy zostały przekazane zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w celu ustalenia uprawnień H.R. do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji H.R. wskazał, że od dnia [...] przebywa w Domu Pomocy Społecznej w L. i pismem z dnia [...] został o tym poinformowany Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., który wstrzymał mu wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca [...]. Odwołujący nie składał w tej sprawie żadnych wyjaśnień. W konsekwencji od ponad roku jest pozbawiony zasiłku pielęgnacyjnego, chociaż posiada orzeczenie o grupie inwalidzkiej na stałe. Nadmienił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. może wypłacić zasiłek dopiero od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...], ale nie wstecz od [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia lub otrzymującej świadczenia. W myśl powołanego przepisu, Prezydent Miasta B. jest organem właściwym do ustalenia i wypłaty świadczeń osobom zamieszkującym na terenie B. Mając na uwadze treść powyższych regulacji organ odwoławczy wskazał, że zmiana miejsca zamieszkania H.R. powoduje konieczność uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z dniem [...], w przeciwnym razie doszłoby do wypłacania świadczeń przez organ, który nie jest właściwy w sprawie. W sytuacji, gdy świadczeniobiorca spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia, organ obecnie właściwy winien wydać stosowną decyzję i wypłacać świadczenie od miesiąca [...]. Zezwala na to zapis art. 32 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W skardze H.R. powtórzył zarzuty przedstawione w treści odwołania i domagał się uwzględnienia jego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do dnia [...]. Poinformował, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], stwierdziło nieważność postanowienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...], przekazującego zgodnie z właściwością akta sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z uwagi na brak zastosowania w sprawie art. 65 § 1 K.p.a., a jedynie konieczność przekazania w drodze czynności materialno-technicznej wniosku wraz z aktami.

W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaznaczając, iż zmiana miejsca zamieszkania powoduje jednak konieczność uchylenia przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] w przeciwnym wypadku doszłoby do wypłacania świadczeń przez organ, który nie jest właściwy w sprawie. Z tego powodu obecnie właściwy organ powinien wydać decyzję i wypłacić na rzecz skarżącego świadczenia od miesiąca [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej w skrócie jako p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czyli już w dniu [...] spełniał przesłanki warunkujące przyznanie mu tego prawa od dnia [...] do dnia [...], co jednoznacznie potwierdził organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...].

Jednak u podstaw obu rozstrzygnięć wydanych w sprawie znajduje się twierdzenie, iż zmiana miejsca zamieszkania skarżącego, w świetle art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powoduje konieczność uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dniem [...] w przeciwnym razie, od tej daty, doszłoby do jego wypłacania przez organ, który nie jest właściwy.

Przedstawione stanowisko nie zasługuje na aprobatę, bowiem sam fakt zmiany miejsca pobytu skarżącego nie pociągał za sobą utraty prawa do świadczenia opiekuńczego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, określonego w art. 2 pkt 2 i art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kwestia zmiany płatnika zadań zleconych dotyczyła wyłącznie organów uprawnionych do realizacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego a nie prawa do przyznania tego zasiłku skarżącemu.

Zauważyć przyjdzie, że interes skarżącego w wypłacie i terminowym otrzymywaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest chroniony konstytucyjnie (por. art. 69 Konstytucji RP oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. o sygn. akt P 28/07 - Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446). Dodatkowo prawo z założenia powinno być racjonalne, nadto jego stosowanie nie może prowadzić do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem. Skoro, żaden przepis obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą podjęcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, która co należy podkreślić, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nabyła z datą ściśle określoną w decyzji ostatecznej, to nie ma podstaw do podjęcia jakichkolwiek decyzyjnych rozwiązań nieprzewidzianych przepisami obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ właściwy wydał już decyzję merytoryczną i rozstrzygnął o prawie skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego, a z chwilą zmiany wyłącznie płatnika zadań zleconych a nie prawa do przedmiotowego świadczenia, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia do zmiany lub uchylenia bez zgody strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Analizując ten przepis nie sposób uznać, że uległa zmianie sytuacja skarżącego mająca wpływ na jego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, która warunkowałaby zastosowanie tego przepisu w jego sprawie.

Uwagę Sądu zwraca kwestia, że zmiany miejsca zamieszkania osoby uprawnionej wpływającej na właściwość organu, nie można w drodze wykładni rozszerzającej objąć również pojęciem "zmiany sytuacji rodzinnej". Tym bardziej, że w tym zakresie na żadnym etapie postępowania związanego z przyznaniem i wypłatą świadczenia opiekuńczego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, skarżący nie był pouczony o obowiązku informowania o zmianie miejsca zamieszkania, mimo, że o wszelkich istotnych dla jego statusu zobowiązaniach takie pouczenia były praktykowane. Zwłaszcza w zakresie treści art. 16, art. 25 ust. 1, art. 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z pouczenia znajdującego się w końcowej części decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] (akta administracyjne-bez numeru) oraz z części drugiej wniosku z dnia [...] (akta administracyjne k-6).

Tymczasem organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji przy braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nieuprawniony skorzystały z unormowania wskazanego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mimo, iż nie wystąpiła żadna wymieniona w tym przepisie przesłanka, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracji oraz stałości decyzji administracyjnych, określonych w art. 7, art. 8 i art. 16 K.p.a.

Zdaniem składu orzekającego wystarczyło tylko zwykłym pismem informacyjnym, uzasadnionym treścią art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przekazać do nowego płatnika wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie, celem kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia oznaczonego w tym rozstrzygnięciu przez innego płatnika (jako organu właściwego). Przepis art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż to organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Skoro, skarżącemu zostało przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz wydana została pozytywna i ostateczna decyzja, to w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiła zmiana organu, który realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a więc występuje tylko o przekazanie środków na ten cel i jest pośrednikiem w ich dotarciu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych (Dz. U. Nr 95, poz. 661 z późn. zm.).

Z powyższych względów, skład orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela wykładni przepisów poczynionych przez organy obu instancji, w wyniku której obecnie właściwy organ, po zmianie miejsca zamieszkania skarżącego, powinien wydać na jego rzecz decyzję i wypłacić zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca [...]. Stanowisko organów orzekających nie jest odosobnione, albowiem zostało wyrażone w jednym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1304/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA), w którym sformułowano tezę, iż: "W art. 25 ust. 1 u.ś.r. chodzi o wszelkie zmiany, które w jakikolwiek sposób wpływają na przyznane prawo do świadczeń rodzinnych, w tym zwłaszcza o takie zmiany, które mają wpływ na właściwość organu." (cytat). Przywołany art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wyłącznie przypadki, które mają wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nie sposób zatem wywieść, że również dotyczy kwestii organu właściwego. Tylko w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 (a więc osoba uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłaty), jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (por. art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że w dniu [...] organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że skarżący został przyjęty do Domu Pomocy Społecznej w L. Jednakże w katalogu określonym zakresem art. 25 ust. 1 i art. 30 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mieści się zmiana adresu zameldowania osoby uprawnionej do pobierania świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem nie można wymagać od osoby uprawnionej (skarżącego), aby ponownie informowała o tym samym, co organ wiedział z urzędu już w dniu [...].

Organ, po otrzymaniu pisemnej informacji od Domu Pomocy Społecznej w L. nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zamieszkania tamże skarżącego, a więc nie ustalił, czy skarżący wymeldował się z pobytu stałego w B. i kiedy to uczynił, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w przypadku powołania się na przepis prawa materialnego jakim jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości powoduje, że sprawa skarżącego nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Niezależnie od czysto prawnych przyczyn zakwestionowania decyzji obu organów orzekających sprawie z zasad ogólnych procedury administracyjnej wynika obowiązek informowania o przysługujących stronie prawach i obowiązkach będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), przy czym pouczenie winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla osoby, do której zostało skierowane. W sytuacji braku udzielenia skarżącemu należytej informacji nie można zezwolić na obciążenie osoby niepełnosprawnej obowiązkiem, który w sposób jasny i klarowny nie wynika z żadnego z obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. i jedynie technicznie przekaże nowemu płatnikowi akta sprawy, celem kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego, mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., określającą , że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia..

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy w trybie nieprocesowym. Z uwagi natomiast na fakt, iż okres na który przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny nie upłynął, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie niewykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.