Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 139/25 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka jawna [...] na rzecz Komendanta Powiatowego Policji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 139/25, oddalił skargę [...] Sp. j. [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...]w udostępnieniu informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. [...] Sp. j. [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...]w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej [...] przez Spółkę, dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.

Komendant Powiatowy Policji [...], decyzją z dnia 28 października 2019 r., nr 1/2019 odmówił Spółce udostępnienia żądanych informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych. W toku przeprowadzonych czynności ustalono bowiem, że materiały, których udostępnienia żąda Spółka mają charakter niejawny i są oznaczone klauzulą "poufne".

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1/2019, utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 876/19 oddalił skargę natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2889/21 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zweryfikowania czy odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych przez organy jako informacje publiczne, mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji i okolicznością umieszczenia ich w teczce operacyjnego rozpoznania oznaczonej klauzulą "poufne". Uzyskanie przez sąd dostępu do dokumentacji w tym zakresie i jej weryfikacja była konieczna do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji powinna być bowiem oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale, co do którego nadano klauzulę tajności. W związku z tym NSA uznał za zasadny zarzut dotyczący wydania zaskarżonego wyroku przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez sąd z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania, czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy zasadności stanowiska organu o materialnych i formalnych podstawach zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej niejawnej i jako takiej niepodlegającej udostępnieniu. Stwierdził, że dopiero przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny zasadności odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanych informacji.

WSA w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do udostępnienia materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji [...] znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania, pod rygorem braku wykazania przez organ prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne". W piśmie procesowym z 30 stycznia 2024 r. organ poinformował, że z uwagi na treść art. 20b ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej "ustawa o Policji") wszczęto procedurę uzyskania zezwolenia Komendanta Głównego Policji o udzielenie informacji niejawnej zgodnie z art. 20ba ustawy o Policji. Niemożliwe jest zatem udostępnienie materiałów w terminie wskazanym przez sąd. W związku z tym organ wniósł o udzielenie dodatkowego 30-dniowego terminu i wskazał, że z chwilą uzyskania stanowiska KGP, wezwanie sądu zostanie wykonane. Sąd uznał, że wniosek organu nie mógł być uwzględniony, gdyż: jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na udzielenie informacji niejawnej oparte o unormowania zawarte w art. 20ba ustawy o Policji nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego; regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu, a tym samym dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2023 r., poz. 756, dalej "u.o.i.n."); uprawnienie sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych (a także asesorom sądowym) w zakresie dostępu do informacji niejawnych wynika przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) w zw. z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Oznacza to, że brak udostępnienia przez organ materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji [...] musiał skutkować rygorem braku wykazania prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne", co oznacza, że odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji nie mogła być uzasadniona niejawnym charakterem tych informacji. To zaś przemawiało za uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Sąd przyjął jednocześnie, że uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu braku wykazania przez organ prawdziwości oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne" nie oznacza, że informacje te mają być automatycznie udostępnione. Stwierdził, że w sprawie przedmiot sporu został ograniczony do oceny zasadności odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie jej klauzulą. Tego zagadnienia dotyczyły rozważania i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA. Jako bezsporne potraktowano natomiast stanowisko organu odnośnie do tego, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. WSA w Białymstoku w wyroku z 3 kwietnia 2020 r. stwierdził, że wnioskowane informacje mają charakter publicznych pod względem podmiotowym i przedmiotowym, bowiem podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, które mieszczą się zaś w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej - dotyczą działalności Policji, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ten marginalnie jedynie podniósł, że oprócz tych elementów, z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Zaznaczył, że w tym kontekście zakres wniosku złożonego w sprawie może budzić uzasadnione wątpliwości. Zdaniem sądu stanowisko to nie miało żadnego znaczenia prawnego, bowiem skarga została oddalona, gdyż sąd podzielił wówczas argumentację organu co do tego, że wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na klauzulę tajności. Dalej WSA w Białymstoku wyjaśnił, że w skardze kasacyjnej został sformułowany m.in. zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.o.i.n. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść u.d.i.p. nie przesądza, co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną jej żądający. Zarzut ten nie był przedmiotem oceny sądu kasacyjnego.

WSA nakazał organowi, aby rozpoznając sprawę ponownie ocenił w pierwszej kolejności, czy wnioskowane informacje oprócz tego, że są publiczne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to czy są także relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazał przy tym na prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd o tzw. nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej, polegającym na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Powołując się na orzecznictwo NSA sąd podkreślił, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych. Sąd stwierdził, że nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, które dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Sąd zalecił, aby organ rozpoznając sprawę ponownie ustalił, czy w sprawie można odczytać cel, w jakim został złożony wniosek, a następnie ocenił, czy cel ten dotyczy interesu prywatnego czy publicznego. W przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy interesu prywatnego organ w formie pisemnej, powinien poinformować wnioskodawcę, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z kolei w przypadku ustalenia, że wniosek został złożony w celu publicznym organowi zalecono rozważyć, czy wnioskowane informacje nie mają charakteru przetworzonych. W przypadku stwierdzenia, że żądanie strony odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, wówczas na wnioskodawcy spoczywać będzie konieczność wskazania, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem wnioskowanej informacji.

Pismem z 10 maja 2024 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wspólnika Spółki, że w trakcie wykonywanych czynności służbowych funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji [...] dnia 31 października 2018 r. sporządził notatkę służbową, która znajduje się w materiałach sprawy operacyjnej. Organ opisał dalszy przebieg czynności (znajdujący odzwierciedlenie w treści notatki służbowej). Wskazał również, że 29 marca 2024 r. wpłynęło pismo Spółki, w którym złożyła ona zapytania dotyczące stanu sprawy, używając następujących sformułowań: "osoba kierująca fałszywe oskarżenia", "materiały rażąco pomawiające naszą firmę" oraz "wykonawca fałszywego donosu". Na tej podstawie organ uznał, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bowiem żądane dane stanowią informację w sprawie indywidualnej - dotyczą Spółki. Zarówno z treści wniosku oraz pisma z 29 marca 2024 r. wynika, że uzyskane dane mają posłużyć realizacji indywidualnego interesu wnioskodawcy, a nie kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, a tym samym żądane informacje nie mają waloru publicznego. W takiej zaś sytuacji pismo stanowi prawidłową formę zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Spółka wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 67/24 WSA w Białymstoku oddalił skargę Spółki na bezczynność organu, uznając, że Komendant Powiatowy Policji prawidłowo i stosownie do wytycznych WSA w Białymstoku zawartych w wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, poinformował stronę skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie pozostają relewantne z punktu widzenia interesu publicznego, a Spółka stara się o uzyskanie tych informacji w swojej własnej sprawie, dotyczącej jej indywidualnego (subiektywnego) interesu, co za niedopuszczalne wyraźnie uznał WSA w Białymstoku w wyroku z 6 lutego 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2520/24 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania podnosząc, że w postępowaniu przed WSA w Białymstoku zakończonym zaskarżonym wyrokiem, Komendant Powiatowy Policji [...] był reprezentowany przez pełnomocnika, który nie posiadał pełnomocnictwa od tego organu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 7/24 WSA w Białymstoku nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ ustalił, czy w sprawie niniejszej można odczytać cel w jakim został złożony wniosek Spółki, a następnie ocenił, czy cel ten dotyczy interesu prywatnego, czy publicznego. W przypadku ustalenia zaś, że wniosek dotyczy interesu prywatnego, organ w formie pisemnej powinien poinformować wnioskodawcę o tym, że nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten wyznacza zatem kierunek oceny, czy wnioskowana przez Spółkę informacja podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a tym samym, czy pismo organu z dnia 10 maja 2024 r., stanowi legalną formę załatwienia wniosku Spółki, czy też organ pozostaje w tym względzie w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle orzecznictwa przytoczonego przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt Il SA/Bk 7/24, dotyczącego nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, wniosek Spółki stanowi w istocie próbę skorzystania z tej instytucji w celu zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb Spółki w postaci pozyskania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla osiągnięcia innego celu, aniżeli troska o dobro publiczne.

Skoro natomiast, zgodnie z orzecznictwem, nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, lecz tamuje drogę do jej uzyskania, czego konsekwencją jest przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący bezpośrednio interesów prywatnych wnioskodawcy, nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to zasadnie organ uznał w piśmie z 10 maja 2024 r., że zakres wnioskowanych przez Spółkę informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Za uznaniem, że wnioskowane informacje dotyczą prywatnego interesu Spółki, świadczy m.in. treść odwołania złożonego przez Spółkę od (uchylonej) decyzji z 28 października 2019 r., nr 1/2019 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w którym Spółka wskazała m.in., że: "Nie może być tak, że Policja chroni podmioty pomawiające skarżącą spółkę o popełnienie przestępstwa i przez utajnienie żądanych informacji skarżąca jest pozbawiona możliwości obrony swojego dobrego imienia." (k. 8 akt organu) oraz całokształt informacji zawartych w piśmie wspólnika Spółki z 20 marca 2024 r. skierowanego do KWP, w którym przede wszystkim zarzucono, że to jeden z funkcjonariuszy Policji miał sugerować, że Spółka rażąco narusza przepisy w przedmiocie handlu paliwami, a następnie ten sam funkcjonariusz miał nałożyć klauzulę poufności na materiały z działań operacyjnych, co więcej - za aprobatą KWP, który to funkcjonariusz uprzednio pełniący funkcję Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej [...] miał kilkukrotnie kierować przeciwko wspólnikowi Spółki fałszywe oskarżenia. Dalsza treść pisma sugeruje, że działania Policji miały mieć de facto charakter odwetowy. Z powyższego wynika, że Spółka stara się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, dotyczącej jej indywidualnego (subiektywnego) interesu, co za niedopuszczalne wyraźnie uznał WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, którego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany. Z akt sprawy wynika zatem, że celem Spółki jest ustalenie, w jaki sposób funkcjonariusze Policji powzięli informację o tym, że na stacji paliw Spółki dochodzi do nieprawidłowości. Strona skarżąca chce w istocie poznać osobę informatora. Taka informacja, tj. motywowana wyłącznie interesem prywatnym, nawet jeśli znajduje się w posiadaniu organu państwowego, nie stanowi informacji o działalności organów władzy publicznej, ani osób pełniących funkcje publiczne. Żądane informacje nie pozostają relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Ich udzielenie w żaden sposób nie służy ponadto realizacji zasady transparentności władz publicznych. Prawidłowo i stosownie do wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24 organ poinformował Spółkę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 11 lutego 2026 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norma przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 153 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") poprzez:

a) niezastosowanie się do wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2889/21 oceny prawnej, jak również wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi informacje, o które zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

b) powoływanie się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, w sytuacji gdy zarówno ta ocena prawna, jak i wskazania stały w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2889/21, wobec czego nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych elementów, w szczególności poprzez brak wskazania z jakich przyczyn i na jakiej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, w celu poznania danych informatora, który przekazał do Komendy Powiatowej Policji informacje o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw skarżącej, dotyczących oferowania paliwa złej jakości oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na przyjęciu, że skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, w celu poznania danych informatora, który przekazał do Komendy Powiatowej Policji informacje o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw skarżącej, w sytuacji gdy celem skarżącej było poznanie szczegółów związanych z tym, w jaki sposób Policja pozyskała informacje o rzekomych uchybieniach jakościowych sprzedawanego paliwa na stacji skarżącej, jak również czym uzasadnione było tak błyskawiczne działanie KPP [...], która tego samego dnia po uzyskaniu tych informacji, niezwłocznie zleciła przeprowadzenie kontroli na stacji, i to w trybie art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.);

4. art. 7 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi i przyjęciem, że cel w jakim skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej mógł stanowić podstawę odmowy wydania wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że wnioskowane informacje takiej informacji publicznej nie stanowią, w sytuacji gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy (celu) w uzyskaniu informacji publicznej i przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd pierwszej instancji działa w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut obrazy art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a., który skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że nie wzięto pod uwagę oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2889/21, a wzięto pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, która to ocena stoi w sprzeczności z oceną prawną wskazaną w orzeczeniu NSA.

Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ po pierwsze, ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2889/21 nie dotoczyła kwestii związanych z charakterem żądanych przez skarżącą kasacyjnie danych. Sąd uznał bowiem, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 876/19 był wydany przedwcześnie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na ich zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy. W wykonaniu tego orzeczenia WSA w Białymstoku zwrócił się do KPP o przedstawienie dokumentów objętych klauzulą "poufne", a wobec tego, że organ ich nie przestawił, Sąd ten uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. obie wydane w sprawie decyzje.

Natomiast w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, który nie został przez stronę zaskarżony, a więc jest prawomocny - WSA w Białymstoku wskazał, że "rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności oceni czy wnioskowane informacje oprócz tego, że są publiczne pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to czy są także relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. [...] Następnie oceni czy cel ten dotyczy interesu prywatnego czy publicznego. W przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy interesu prywatnego organ w formie pisemnej poinformuje wnioskodawcę, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej". WSA w Białymstoku w swojej ocenie prawnej określił zatem dwa elementy, które powinien wziąć pod uwagę organ ponownie rozpoznając sprawę. Po pierwsze, ma on ocenić na ile wniosek skarżącej jest istotny z punktu widzenia aksjologii dostępu do informacji publicznej, a po drugie, w sytuacji, gdy wniosek ten nie będzie mieścił się w aksjologicznych założeniach prawa dostępu do informacji publicznej – organ powinien poinformować skarżącą Spółkę w formie pisma informującego, że wniosek z dnia 14 października 2019 r nie dotyczy informacji publicznej. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała powyższego poglądu WSA w Białymstoku zwartego w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, to zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji ponownie oceniający sprawę byli związani tym poglądem. Tak więc powołanie się na ocenę prawną wskazaną w prawomocnym wyroku z dnia 6 lutego 2024 r. było zgodne z art. 153 P.p.s.a. Ponieważ ocena wniosku skarżącej kasacyjnie przez organ jako nie spełniającego podstawę do uznania, że stanowi on informację publiczną jak i sposób załatwienia sprawy był zgodny z dyrektywami zawartymi w ww. orzeczeniu – uznać należy, że również zarzut obrazy przepisów prawa materialnego jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem wykładni przepisów u.d.i.p. w tym art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 tej ustawy tak jak zostało do dokonane w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24.

Nieuprawniony jest również zarzut obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu warto, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05,. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Białymstoku dokonując kontroli działania organu prawidłowo uznał, kierując się dyrektywami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 7/24, że w sprawie brak jest postaw do udostępnienia skarżącej kasacyjnie informacji publicznej, ponieważ działa ona w istocie w sprawie własnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.