Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Odsyłanie osób trzecich, których uzasadniony interes chroniony prawem budowlanym został naruszony w następstwie samowolnych robót budowlanych, na drogę postępowania cywilnego, jest działaniem naruszającym ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej, a będąca stroną postępowania administracyjnego dotyczącej tej samowoli, ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa popełnionej samowoli zostaną usunięte w ramach nakazów organu nadzoru budowlanego wystosowanych do sprawcy samowoli, co oczywiście nie pozbawia takiej osoby uprawnień do żądania wyrównania na drodze postępowania cywilnego ewentualnej szkody wyrządzonej działaniem sprawcy samowoli.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy samowolnej przebudowy przyłącza kanalizacyjnego - oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął w maju 2001 r. na wniosek Andrzeja i Małgorzaty D. postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. odcinka linii kanalizacyjnej biegnącej przy budynku plac K. 21 w S. Inicjatorzy postępowania podnosili, że w konsekwencji samowolnych robót budowlanych ZGKiM w S. został odcięty odpływ ścieków do kanalizacji miejskiej ze sklepu "D." usytuowanego przy ul. Ś. 39, należącego do małżonków D.

Organ I instancji kilkakrotnie wydawał w sprawie decyzje, które w postępowaniu odwoławczym na skutek odwołań małżonków D. były uchylane, a sprawy przekazywane do powtórnego rozpatrzenia /decyzja z 25 lipca 2001 r. uchylona decyzją z dnia 22 października 2001 r., decyzja z 29 listopada 2001 r. uchylona decyzją z 15 lutego 2002 r./. Decyzje organu I instancji były oparte na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. i zobowiązywały Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. do opracowania dokumentacji geodezyjno-budowlanej wyremontowanego oraz przebudowanego odcinka przyłącza kanalizacyjnego w określonym terminie. Przekazując kolejnymi dwoma decyzjami odwoławczymi sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji zwracał uwagę na fakt, że decyzje oparte o wskazany wyżej przepis mogą jedynie zobowiązywać inwestora do wykonania konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a ewentualnie potrzebna do oceny wykonanych robót budowlanych dokumentacja winna być przedstawiona w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wytykał organowi I instancji błędną kwalifikację robót polegających na przełożeniu linii kanalizacyjnej do remontowych oraz wprost zalecał rozpatrzenie jako samowoli budowlanej także likwidacji przyłącza dotychczas użytkowanego. Drugie uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej poprzedziło uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy w postaci oględzin inwestycji, gdzie opisano szczegółowo zakres samowolnie wykonanych robót przy przyłączu kanalizacyjnym podkreślając naruszenie chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, tu małżonków D., którym odcięto dostęp do kanalizacji miejskiej. Organ II instancji zwrócił też uwagę na fakt, że budynek przy ul. P. K. 21, na potrzeby którego remontowano i przebudowywano przyłącze stanowi jedynie w części własność Gminy S. /dwa lokale/ administrowaną przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S., a w pozostałej części należy do prywatnych właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkaniowych, którym należy zapewniać udział w postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu po raz trzeci postępowania już z należytym udziałem wszystkich stron organ I instancji decyzją z 3 kwietnia 2002 r. powtórzył dotychczasowe rozstrzygnięcie, zakreślając w oparciu o dotychczas wskazywany przepis, inwestorowi do 31 lipca 2002 r. termin do przedłożenia dokumentacji geodezyjno-budowlanej wyremontowanego odcinka przyłącza kanalizacyjnego oraz przebudowanego przyłącza kanalizacyjnego do budynku wielorodzinnego przy ul. P. K. 21 w S. Organ opisał wykonaną w maju 2001 r. przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. roboty przy przyłączu wskazując, iż polegały one na:

- wykonaniu nowego przykanaliku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego i podłączeniu go do innej studzienki kanalizacyjnej istniejącej na przyłączu a zlokalizowanej bliżej kolektora sanitarnego przy jednoczesnym podniesieniu kinety studzienki /powyżej poprzedniego wlotu rury kanalizacyjnej/,

- wymianie rur kanalizacyjnych na odcinku około 25 m naprzeciw działki nr 913 na przyłączu bezpośrednio za studzienką kanalizacyjną w kierunku kolektora, do której to został podłączony nowowykonany przykanalik, przy jednoczesnej zmianie rzędnych ułożenia rur,

- zasypaniu studzienki kanalizacyjnej, do której pierwotnie były podłączone przykanaliki odprowadzające ścieki z budynku mieszkalnego i sklepu "D.", co uniemożliwiło zwrot ścieków ze sklepu "D."

Na powyższe roboty inwestor nie dysponował pozwoleniem ani nie dokonał zgłoszenia tych robót. Traktując przyłącze jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, do którego nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują postępowań związanych z wykonaniem urządzeń budowlanych a w praktyce administracyjnej utrwalił się pogląd, że w takich wypadkach nakazuje się wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót, co spowoduje ich zaewidencjonowanie na mapach geodezyjnych. Natomiast zasypanie studzienki kanalizacyjnej, a przez to uniemożliwienie odbioru ścieków ze sklepu "D." jako czynności destrukcyjne /niszczące/ nie podlegają regulacjom prawa budowlanego, gdyż ustawa ta normuje jedynie działalność związaną z projektowaniem, utrzymaniem, budową i rozbiórkę obiektów budowlanych. Zasypanie studzienki nie jest robotą budowlaną a zatem ochrona interesów osób trzecich na skutek takiego działania uregulowana jest wyłącznie przepisami prawa cywilnego. Organ dodał, że nie jest też uprawniony do rozstrzygania spraw związanych z własnością przykanalików.

Odwołanie do decyzji pierwszoinstancyjnej wywiedli po raz kolejny małżonkowie D. podtrzymując dotychczasowe zastrzeżenia do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji i wyrażając sprzeciw wobec pozbawienia ich budynku dostępu do sieci kanalizacji miejskiej.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przeprowadził rozprawę administracyjną przesłuchując w charakterze świadków, Antoniego S. - dyrektora Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i kanalizacji w S., Marianna T. - byłego Prezesa PSS "S.", do którego należał budynek obecnego sklepu "D." oraz Marka P. - Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Urzędu Miejskiego w S., odebrał od organu I instancji informacje co do powinowactwa osoby szefa organu z osobą dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S., po czym decyzją z dnia 9 sierpnia 2002 r. po raz kolejny uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wyznaczonemu do przeprowadzenia postępowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w A., po uprzednim wyłączeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od rozpoznania sprawy w oparciu o art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa i na wniosek Andrzeja D. W uzasadnieniu postanowienia wyłączającego organ /postanowienie wydano dnia 8 sierpnia 2002 r./ organ II instancji wskazał, że dyrektora inwestora łączy powinowactwo z organem, co przemawia za wyłączeniem organu, zaś w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podkreślono następujące kwestie. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Oględziny przeprowadzone w drugiej instancji wykazały, że sporne przyłącze odbierało ścieki z budynku sklepu /dawnej restauracji "R."/ oraz budynku wielorodzinnego przy ul. P. K. 21. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. dokonał samowolnego zasypania jednej studzienki kanalizacyjnej, przebudowy odcinka przyłącza na długości 25 m i wykonaniu nowego podłączenia budynku wielorodzinnego do kanalizacji miejskiej. Przebudowa przyłącza stanowi budowę w rozumieniu prawa budowlanego i mogła być realizowana dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nadto swoimi robotami budowlanymi inwestora uniemożliwił odprowadzenie ścieków z budynku sklepu przy ul. P. K. 6, czym naruszył uzasadniony interes osób trzecich chroniony z mocy art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Z zeznań byłego Prezesa PSS "S." w S., do której należał obiekt dawnej restauracji "R." /obecnie sklep Andrzeja D./, wynika, że przyłącze zostało wybudowane w 1985 r., na użytek restauracji i do 1989 r. do tego przyłącza nie był podłączony budynek wielorodzinny przy ul. P. K. 21. Organ I instancji wydając kolejną decyzję nadal nie rozstrzygnął kwestii związanej z naruszeniem interesu prawnego właścicieli sklepu. Organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę na to, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia dokumentacji, albowiem przepis ten nie daje możliwości wydania powtórnej decyzji określającej, już w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne doprowadzające obiekt do zgodności z przepisami. Organ nadzoru budowlanego winien zająć wiążące stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania spornych przyłączy. Potrzeba dokonania istotnych ustaleń przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności wymaga uchylenia kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną oraz na postanowienie wyłączające organ nadzoru budowlanego w S. od rozpoznania sprawy wywiódł inwestor wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć i zarzucając im rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 138 par. 2 Kpa, który uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przewiduje w wyjątkowych sytuacjach, stanowiących wyłom od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W postanowieniu wyłączającym organ wskazano niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa zamiast art. 25 par. 1 pkt 1a Kpa. Nadto wyłączenie organu z powodu powinowactwa lub pokrewieństwa ze stroną następuje z urzędu i nie wymaga postanowienia. Wyłączenie w formie postanowienia dotyczy jedynie trybu przewidzianego w art. 24 par. 3 Kpa i odnosi się jedynie do wyłączenia pracownika a nie organu. Skarżący podkreślił, przy tym, że postanowieniem /z 4 lipca 2001 r./ organu II instancji nie znalazł podstaw do wyłączenia organu oraz dodał, że wyłączenie organu następuje z urzędu, a nie na wniosek strony. Zaakcentował też, że organ może być wyłączony jedynie wtedy, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu, jego żony lub osób z nim spokrewnionych lub spowinowaconych, zaś sprawa niniejsza nie dotyczy dyrektora skarżącego zakładu spowinowaconego z organem nadzoru budowlanego ale spraw wspólnoty mieszkańców bloku przy ul. P. K. 21, na użytek których został wykonany przykanalik oraz mienia Gminy S. będącego w zarządzie skarżącego.

Skarżący podkreślił też przyczyny, dla których przystąpił do remontu przyłącza, opisał podstawę właściciela sklepu "D." i stwierdził, że właściciel sklepu winien wykonać nowe przyłącze z pominięciem prywatnych działek. Stwierdził też, że odcięcie przykanalika do sklepu "D." nie jest robotą budowlaną podobnie jak taką robotą, a jedynie szkodą cywilną, nie byłoby przerwanie kabla energetycznego, stąd w tej części działania skarżącego nie podlega regulacjom prawa budowlanego.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Przede wszystkim stwierdzić należy bezpodstawność zarzutu strony skarżącej, jakoby w sprawie brak było podstaw prawnych do wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Poza sporem jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. spowinowacony jest z dyrektorem skarżącego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S., będącego stroną postępowania administracyjnego /dyrektor skarżącego zakładu jest bratem żony powiatowego inspektora nadzoru budowlanego/.

W wyroku z dnia 10 lutego 1989 r. /SA/Po 1503/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 26/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sytuacji, gdy powinowaty w drugim stopniu pracownika organu administracji wchodzi w skład organu osoby prawnej będącej stroną postępowania przed tym organem administracji, pracownik taki podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tej osoby prawnej z mocy prawa zgodnie z art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa.

Stan faktyczny sprawy, na tle której został wypowiedziany cytowany wyżej pogląd, dotyczył powinowactwa w drugim stopniu osoby podpisującej decyzję w sprawie z prezesem Zarządu spółdzielni pracy, będącej stroną postępowania. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, iż mimo, że prezes spółdzielni osobiście nie jest stroną postępowania, gdyż jest nią osoba prawna, to jego działanie jako osoby wchodzącej w skład organu tej osoby prawnej, jest równoznaczne z działaniami samej osoby prawnej, tj. strony. W tego rodzaju sytuacji zachodzi potrzeba stosowania wykładni rozszerzającej art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa. Odmienna interpretacja przepisu nie dawały się pogodzić z założeniami ustawodawcy, który wprowadził instytucję wyłączenia pracowników oraz organu od udziału w postępowaniu administracyjnym w celu zapewnienia warunków do bezstronnego prowadzenia i rozstrzygania spraw. Przenosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że działanie dyrektora skarżącego zakładu jest równoznaczne z działaniem zakładu, będącego stroną postępowania przed organem nadzoru budowlanego i sprawcą samowoli budowlanej a zatem powinowactwo osoby dyrektora zakładu z organem prowadzącym postępowanie, stanowi przeszkodę prawną dla działania organu. Pozycja szefa organu administracji /wójta, burmistrza, prezydenta, wojewody, a tu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego/ rozpatrywana musi być dwojako. Jest on nie tylko pracownikiem urzędu rozpatrującego sprawę ale jednocześnie piastunem funkcji organu administracji. Wyłączenie w przypadku opisanym w art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa szefa organu administracji od rozpoznania danej sprawy zawsze skutkuje też utratą możliwości wydania decyzji administracyjnej z jego upoważnienia przez innego pracownika urzędu. Przypadek powinowactwa szefa organu z osobą dyrektora strony postępowania, uzasadniał więc wyłączenie całego organu administracji od rozpoznania sprawy z mocy art. 25 par. 1 pkt 1 Kpa, gdyż sprawa dotyczyła interesów majątkowych osoby pozostającej z kierownikiem organu w stosunku określonym w art. 24 par. 1 pkt 2 Kpa. Okoliczności braku przywołania w postanowieniu wyłączającym organ również przepisu art. 25 par. 1 pkt 1 Kpa nie ma istotnego znaczenia i jest jedynie uchybieniem przepisów obojętnym dla wyniku sprawy. Powołanie się przez stronę skarżącą na brak podstaw do wydawania postanowienia o wyłączeniu organu, wyłączonego z mocy prawa od orzekania w sprawie, jest także niezasadne. W doktrynie kwestia wydawania oddzielnych postanowień potwierdzających istnienie przesłanek do wyłączenia z mocy prawa organu jest dyskusyjna /vide: poglądy wyrażone w komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego do art. 24-25 Kpa - Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996/. Już sam fakt braku jednolitości poglądów w literaturze prawa i orzecznictwie co do dopuszczalności wydawania w takiej sytuacji postanowień, nie daje uzasadnionych podstaw do podważenia niniejszego postanowienia, tym bardziej, że dla usunięcia skutków zaniechania wyłączenia się przez sam organ od załatwienia sprawy w sytuacji opisanej w art. 25 par. 1 Kpa i dostrzegając jednocześnie potrzebę powtórzenia postępowania dowodowego, organ odwoławczy nie miał możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do załatwienia organowi bezstronnemu bez uprzedniego potwierdzenia istnienia przesłanek do wyłączenia z mocy prawa od rozpoznania sprawy organu dotychczasowego. Co do kwestionowanego przez stronę skarżącą związku spornej sprawy administracyjnej z interesem majątkowym dyrektora zakładu, raz jeszcze podkreślić należy, że interes dyrektora strony będącej osobą prawną jest zawsze tożsamy z interesem strony.

Pojęcie "sprawy dotyczące interesów majątkowych" trzeba zaś interpretować szeroko. Wiążąca się z popełnioną przez stronę samowolę budowlaną ewentualność wystosowania wobec strony nakazu likwidacji skutków tej samowoli zawsze dotyka sfery majątkowej strony.

W sprawie nie doszło też do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 138 par. 2 Kpa. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem, mimo wcześniejszego dwukrotnego uchylenia jego decyzji, należytego postępowania dowodowego, prowadzącego do wyjaśnienia w sposób właściwy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Powyższe było następstwem zbagatelizowania przez organ pierwszoinstancyjny zaleceń i uwag zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych decyzji kasacyjnych i błędnego założenia, jakoby zasypanie studzienki kanalizacyjnej, do której pierwotnie były podłączone przykanaliki odprowadzające ścieki ze sklepu "D.", nie było działaniem reglamentowanym przepisami prawa budowlanego. Zauważyć należy, a czego nie dostrzegł organ pierwszoinstancyjny, że odcięcie odpływu ścieków ze sklepu, nastąpiło w ramach robót budowlanych związanych z remontem jednego przyłącza kanalizacyjnego do budynku wielorodzinnego przy ul. P. K. 21 i do sklepu "D.", w ramach których to robót wykonano nowy przykanalik wyłącznie do budynku mieszkalnego i podłączono go do innej studzienki kanalizacyjnej, wymieniono na pewnym odcinku rury kanalizacyjne, a jednocześnie pozbawiono właścicieli budynku usługowo-handlowego dotychczasowej możliwości odprowadzania tym przyłączem ścieków bytowych do kolektora sanitarnego w ulicy P. K. w S. Zablokowanie studzienki nr 4 uniemożliwiające odprowadzenie ścieków ze sklepu nastąpiło w ramach przebudowy wspólnego przyłącza. Powyższe działanie stanowiło ewidentnie naruszenie uzasadnionego interesu osób trzecich, chronionego prawem budowlanym w postaci pozbawienia możliwości korzystania z kanalizacji /art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. "a" Prawa budowlanego/. Oczywistym jest, że likwidacja skutków samowoli budowlanej, z popełnieniem której wiąże się naruszenie chronionego prawem budowlanym interesem osób trzecich, winna obejmować także kwestię usunięcia następstw naruszenia tego interesu. Legalizacja działań będących samowolą budowlaną ma na celu doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do zgodności z prawem budowlanym, rozumianym jako zasady ogólne projektowania, budowy i użytkowania obiektów i urządzeń budowlanych, przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące polskie normy oraz zasady wiedzy technicznej.

Odsyłanie osób trzecich, których uzasadniony interes chroniony prawem budowlanym został naruszony w następstwie samowolnych robót budowlanych, na drogę postępowania cywilnego, jest działaniem naruszającym ustawę - Prawo budowlane. Osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej, a będąca stroną postępowania administracyjnego dotyczącej tej samowoli, ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa popełnionej samowoli zostaną usunięte w ramach nakazów organu nadzoru budowlanego wystosowanych do sprawcy samowoli, co oczywiście nie pozbawia takiej osoby uprawnień do żądania wyrównania na drodze postępowania cywilnego ewentualnej szkody wyrządzonej działaniem sprawcy samowoli. Organ II instancji prawidłowo zatem dostrzegł braki w postępowaniu dowodowym pierwszej instancji a ich zakres upoważniał do kolejnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiedziany został pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawsze może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, tj. do poprawienia jedynie formalnoprawnej strony i procesu inwestycyjnego. Przede wszystkim winna bowiem wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z warunkami technicznymi, normami i zasadami Prawa budowlanego /vide: m.in. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99/

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia prawa a w konsekwencji skargę oddalił /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.