Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 450/09 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 450/09 w sprawie ze skargi J. O., działając na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Starosta Białostocki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], odmówił J. O. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr [...] (poprzednio [...]), poprzez zwiększenie jej powierzchni o 15 m2. Nieuwzględnione żądanie uzasadniane zostało przez skarżącą bezprawnym pomniejszeniem powierzchni jej działki o powyższą wielkość w latach 80 – tych w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów i koniecznością ujednolicenia danych ewidencyjnych z danymi z księgi wieczystej nr [...]. W trakcie postępowania ustalono, że działka nr [...] o pow. 0,0342 ha powstała w wyniku podziału w 1966 r. i operat z podziału przyjęto do zasobu geodezyjnego. W 1967 r. przedmiotową działkę nabyli J. i J. O. W trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów obrębu Ł. w latach 1978 – 1981 stan władania gruntów ustalono w oparciu o osnowę pomiarową, która posłużyła do obliczenia współrzędnych punktów granicznych i ustalenia powierzchni działek. W wyniku odnowienia, działce nr [...] nadano nowy numer [...] oraz ustalono jej powierzchnię na 0,0327 ha. Zawiadomiono wówczas właścicieli działek o ustalonym stanie władania, w tym J. O. złożyła własnoręczny podpis w protokole dokumentującym ten stan, akceptując wyniki obliczeń, zaś odnowiona dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W 2006 r. uprawniony geodeta przeprowadził wznowienie znaków granicznych określających przebieg granic działek nr [...] i [...], którego wynikiem było potwierdzenie, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0327 ha. Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że obecne dane ewidencyjne dotyczące powierzchni działki nr [...] pochodzą z pomiaru stanu władania dokonanego w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów z przełomu lat 70 – tych oraz 80 – tych i są zgodne z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości. Zmiana powierzchni w stosunku do ustaleń z lat 60 – tych z 0,0342 ha na 0,0327 ha, wynikała z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru, tj. na podstawie współrzędnych punktów granicznych. Podkreślono, że dokumenty z odnowienia zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako prawidłowe i sporządzone z obowiązującymi standardami. W tych okolicznościach uznano, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmiany polegającej na wpisaniu pola powierzchni spornej działki nr [...] według danych wynikających z księgi wieczystej tj. 0,0342 ha, tj. tak, jak żąda tego strona. Podniesiono, że aktualizacja ewidencji odbywa się w postępowaniu uproszczonym, a zmiany mogą być wprowadzone wyłącznie w oparciu o treść dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane z księgi wieczystej nie są aktualne, nie zgadzają się ze stanem obecnym, który wynika z posiadanych przez organ dokumentów oraz nie ma – zdaniem organu – podstaw do wprowadzania zmian ewidencyjnych mających walor historyczny. Wskazano również, że dane z księgi wieczystej obejmujące Dział I tj. m.in. powierzchnię działki, nie korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. wniosła o jej uchylenie i podniosła jako główny zarzut naruszenie szeregu przepisów procesowych zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym art. 7, 9, 77 k.p.a. W szczególności podniosła błędne oparcie rozstrzygnięcia na danych wynikających z pomiarów z lat 1979 – 1981 bez ich należytej oceny oraz brak oceny przedstawionych przez nią dokumentów. Zakwestionowała wyniki pomiarów dokonanych w 2005 r. na potrzeby prowadzonego wówczas postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego należącej do niej działki nr [...] i działki sąsiadów P. nr [...] z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2005 r. kończącej to postępowanie. Podobnie zakwestionowała wyniki pomiarów z 2006 r. wykonanych w trakcie wznawiania znaków granicznych, bowiem – jak podała – geodeta nie wznowił znaków granicznych na działce sąsiadów P. nr [...], dokonując pomiarów tylko jej działki i nie weryfikując ich z wielkością powierzchni działki sąsiedniej. Nadto podniosła, że organ nie wykazał, iż działka sąsiednia nr [...] ma prawidłową powierzchnię, w szczególności nie podał jakie zmiany tej powierzchni następowały na przestrzeni lat, co mogłoby wyjaśnić jej aktualną wielkość i zmniejszenie powierzchni działki nr [...]. Zarzuciła również brak oceny przedłożonego przez nią wyroku sądowego nakazującego małżonkom P. wydanie jej 2 m2 powierzchni gruntu, decyzji rozgraniczających oraz wyrysu mapy do projektu budynku na działce nr [...], z której wynika obowiązek zlokalizowania go w odległości 4 m od jej granicy, co nie odpowiada stanowi na gruncie oraz zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organu I instancji narusza wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i dokonał ustalenia stanu faktycznego identycznie, jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w szczególności w zakresie skutków odnowienia operatu ewidencji gruntów w latach 1978 – 1981 dotyczących zmiany numeru działki [...] na [...] oraz pola powierzchni z 0,0342 ha na 0,0327 ha. Ponadto ustalił, że w 2005 r. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe m.in. działek nr [...] i [...], w trakcie którego uprawniony geodeta dokonał ich rozgraniczenia, zaś Burmistrz Ł. w dniu [...] listopada 2005 r. zatwierdził ustaloną protokolarnie, za zgodą wszystkich stron, granicę przedmiotowych działek. W roku 2006 miało miejsce wznowienie znaków granicznych, a protokół z tej czynności również został podpisany przez uczestników postępowania, z tym że J. O. wniosła zastrzeżenia. Jak ustalił organ, Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...], nakazał małżonkom P. – sąsiadom wnioskodawczyni, wydać jej i pozostałym współwłaścicielom działki nr [...] – spadkobiercom J. O., część nieruchomości o pow. 2 m2. Z kolei w dniu [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] stwierdziło nieważność decyzji zatwierdzającej podział w postępowaniu rozgraniczeniowym z [...] listopada 2005 r. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny i podkreślając wyłącznie ewidencyjny charakter postępowania aktualizującego ewidencję gruntów organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe uwzględnienie żądania o wprowadzenie zmian w zakresie wskazanym przez J. O., bowiem organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie posiadają uprawnień do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic, w tym wypadku granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Podniesiono, że rozstrzygnięcia zaistniałego sporu należy poszukiwać w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nadto organ nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych, w tym dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji.

Powyższą decyzja stała się przedmiotem skargi J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów procesowych, tj. art. 7,8, 9, 11 i art. 77 k.p.a., w szczególności niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wskazania motywów pozytywnej oceny odnowienia operatu ewidencji gruntów z lat 80 – tych, mimo że sporządzony wówczas protokół zmian pola powierzchni nie został podpisany przez drugiego współwłaściciela działki nr [...], tj. J. O. Zakwestionowała wyniki postępowania rozgraniczeniowego z 2005 r. oraz wyniki wznowienia punktów granicznych z 2006 r. wskazując, że zgłaszała do tych czynności zastrzeżenia w protokołach, wyniki pomiarów geodetów były rozbieżne, a decyzja zatwierdzająca zakończenie postępowania rozgraniczeniowego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazała, że nie zostało wyjaśnione dlaczego i w jaki sposób doszło do pomniejszenia jej działki w latach 80 – tych o 15 m2, jak również, w jej ocenie, organy nie ustosunkowały się w ogóle do przedłożonych przez nią dowodów w postaci wyroku Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2007 r., decyzji rozgraniczających oraz wyrysu z mapy do projektu budynku z 1966 r. znajdującego się obecnie na działce nr [...]. Podniosła, że ustalenia organów są niezgodne z tytułem własności jaki posiada do działki nr [...] tj. z wypisem z księgi wieczystej. Podobnie, jak w odwołaniu, zakwestionowała prawidłowość uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 107 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia, czy przedłożone przez nią dowody zezwalają na wprowadzenie zmian w ewidencji, a jeśli nie, to dlaczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skarżąca podniosła, że pomniejszenie jej działki o powierzchnię 15 m2 było bezprawne.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że organy ewidencyjne prawidłowo odmówiły wprowadzenia żądanych zmian, nie uchybiając przepisom procesowym, które to uchybienia zarzucono w skardze i podzielił stanowisko organów o technicznym, rejestracyjnym wyłącznie charakterze ewidencji. Świadczy o tym treść art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest zatem odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Techniczny charakter ewidencji powoduje zatem, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno – rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności, bowiem procedurę aktualizacji ewidencji ujęto w określone ramy prawne. Nie może być ona dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 1 oraz w art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazał, że określone podmioty, w tym właściciele nieruchomości, są zobowiązani do zgłaszania zmian mających znaczenie dla ewidencji, o ile wynikają one z określonych dokumentów. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma zatem charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Uszczegółowienia rodzaju tych dokumentów dokonano w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w którym wymieniono: prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne kartograficzne, przyjęte od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentację architektoniczno – budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Zatem podstawą wprowadzenia żądanej przez skarżącą zmiany mógłby być tylko dokument, który należy do jednej z wyżej wymienionej kategorii. Natomiast z akt postępowania administracyjnego wynika, że obecne zapisy ewidencyjne, w tym powierzchnia działki nr [...] ustalona jako 0,0327 ha, odpowiadają wynikom pomiarów dokonanych w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Ł. z lat 1978 – 1981 r. i dokumenty, które wówczas powstały, zostały złożone oraz przyjęte w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co świadczy o ich sporządzeniu zgodnie z prawem i określonymi standardami, a organ ewidencyjny nie posiada kompetencji do podważania ich treści. Dlatego zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń będących wynikiem odnowienia operatu na przełomie lat 70 – tych i 80 – tych, a jednocześnie zapisania powierzchni działki według treści księgi wieczystej i wyników pomiarów z daty powstania działki (rok 1966), nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tej sytuacji wprowadzenie zmian wnioskowanych przez skarżącą wymagało przedstawienia przez nią odpowiednich dokumentów, z których wynikałaby ustalona we właściwym postępowaniu administracyjnym lub sądowym inna powierzchnia przedmiotowej działki, gdy tymczasem skarżąca takich dokumentów nie przedstawiła, a organ w oparciu o dane wynikające z posiadanego operatu ewidencyjnego w sposób wszechstronny i zgodny z zasadami obowiązującymi w postępowaniu aktualizacyjnym wywiódł, iż nie ma podstaw do wprowadzenia wnioskowanych zmian. Podstawą bowiem zmiany zapisów ewidencyjnych nie mogła być wyłącznie treść księgi wieczystej, w której wskazano jako powierzchnię działki nr [...] – 0,0523 ha, a więc uwzględniającą stan działki nr [...] o pow. 0,0342 ha z lat 60 – tych (przed odnowieniem). Zapis ten istnieje od dawna, został dokonany przed ostatnią zmianą w ewidencji gruntów, zatem nie może stanowić podstawy nowego wpisu. Nadto nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem rękojmia dotyczy wyłącznie stanu prawnego nieruchomości, a nie wskazanego w księdze jej obszaru. Zatem odpis z księgi wieczystej w zakresie dotyczącym obszaru działki nr [...] nie mieści się w żadnej z kategorii dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 wskazanego rozporządzenia z 2001 r. Również żądanych zmian w ewidencji nie można było wprowadzić w oparciu o ustalenia utrwalone w dokumentach pochodzących z przeprowadzonego w 2005 r. postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i sąsiedniej nr [...] należącej do małżonków P. i taką ocenę zaprezentował również organ. Bezspornie protokół z tego postępowania został podpisany przez właścicieli wyżej wymienionych działek, a jego ustalenia odnośnie spornej granicy Burmistrz Ł. zatwierdził w dniu [...] listopada 2005 r. decyzją nr [...]. Podnieść jednak trzeba, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., eliminując je z obrotu prawnego. Miało to ten skutek, że przestały prawnie wiązać ustalenia protokołu granicznego zatwierdzonego decyzją Burmistrza i nie mogą być one, jako nieistniejące, podstawą jakichkolwiek wiążących ocen prawnych. Ponadto przedmiotowa decyzja SKO w dacie orzekania przez organy obydwu instancji w sprawie niniejszej była ostateczna, bowiem została utrzymana w mocy przez SKO w dniu [...] lutego 2009 r. decyzją nr [...]. Natomiast orzeczenie organu I instancji zapadło [...] lutego 2009 r. Uzupełniająco Sąd podniósł, że w sprawie II SA/Bk 238/09, oddalono w dniu 25 czerwca 2009 r. skargę na decyzję SKO z [...] lutego 2009 r., lecz nie jest ona prawomocna, bowiem została wniesiona skarga kasacyjna przez W. P. Ponadto skarżąca zarzuciła, jakoby organy ewidencyjne uwzględniły w swej ocenie zasadności wpisania zmian błędne ustalenia z czynności wznowienia znaków granicznych z 2006 r., podczas gdy zarzut ten nie może być skuteczny, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji taki fakt nie wynika. Okoliczność wznowienia znaków granicznych została jedynie odnotowana w tym uzasadnieniu, jako fakt dotyczący działki nr [...]. Natomiast odnośnie zarzutu nieuwzględnienia wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku z [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...], którym nakazano małżonkom P. zwrot obecnym współwłaścicielom działki nr [...] – 2 m2 gruntu zlokalizowanych po granicy działek nr [...] i [...] stwierdzono, że orzeczenie to zostało wydane już po zakończonym decyzją Burmistrza Ł. z [...] listopada 2005 r. postępowaniu rozgraniczeniowym. Natomiast później SKO stwierdziło nieważność ostatnio wymienionej decyzji, co spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego zatwierdzenia ustaleń protokołu granicznego. Z tego względu nie mógł on być uwzględniony jako dokument, w oparciu o który dopuszczalne było wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów zgodnie z jego treścią. Podkreślono przy tym, że wyrok ten nie zawiera danych mogących stanowić podstawy zmiany w ewidencji gruntów, w tym nie zmienia granicy ewidencyjnej działki skarżącej, a wyłącznie wskazuje na zajęcie pasa gruntu w ramach granicy ewidencyjnej. Nie doszło ponadto do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w szczególności szczegółowy opis stanu faktycznego działki od 1966 r. do chwili obecnej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie brakuje również oceny znajdującego się w aktach materiału dowodowego, z tym że z uwagi na uproszczony, rejestracyjny charakter postępowania ewidencyjnego, organ miał jedynie obowiązek ocenić, czy przedłożone dokumenty pozwalają, w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z 23 kwietnia 2001 r., na dokonanie zmian, co uczynił. Wobec stwierdzenia przez organ, że brak jest podstaw do wprowadzenia zmian, które to ustalenie sąd podziela, nie miał on obowiązku dokonywać odrębnej oceny każdego dokumentu, o ile już na pierwszy rzut oka możliwa była ocena, że dany dokument nie mógł tych zmian być podstawą. Jednocześnie dodano, że kwestionowanie przez stronę aktualnych zapisów w ewidencji zmierza w istocie do podważenia stanu prawnego działek nr [...] i sąsiedniej [...] w zakresie własności ich powierzchni, zaś spór w tym przedmiocie należy do właściwości sądów powszechnych.

Od powyższego wyroku w całości, J. O. wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - naruszenie

przepisów prawa materialnego przez :

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust.2 Rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...].04.2007 r. w sprawie [...] nie stanowi podstawy wpisu zmian w ewidencji gruntów;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - naruszenie

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez

uchybienie:

a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona.

b) uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uznaniu, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...].04.2007r. w sprawie [...] nie stanowi podstawy wpisu zmian w ewidencji gruntów.

c) uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez naruszenie art. 366 kpc poprzez nieuwzględnienie powagi rzeczy osądzonej wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...].04.2007 r. w sprawie [...].

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 PostAdm. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust.2 Rozporządzenia MRRiB z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...].04.2007r. w sprawie [...] nie stanowi podstawy wpisu zmian w ewidencji gruntów.

e) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy.

a) art. 134 ppsa poprzez :

– nie wyjście składu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechanie faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę.

– nie dokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

– nie uwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznania sprawy naruszeń przepisów postępowania przez organ, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek czego przedmiot postępowania wznowieniowego został niewłaściwie określony.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast w uzasadnieniu stwierdziła, że odnośnie przepisów art. 22 prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 46 ust. 2 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skarżąca przedstawiła co najmniej dwa dokumenty wymienione w powyższym rozporządzeniu, które mogą być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i dokumenty te w kontekście zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [...], dawały podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i dokonania odpowiednich zmian. Jakkolwiek można się zgodzić, że decyzja Burmistrza Ł. dotycząca rozgraniczenia została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż SKO stwierdziło jej nieważność, lecz prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. w sprawie [...], w którym był powołany biegły z zakresu geodezji obowiązuje, zatem Sąd w takim wypadku niedopuszczalnie powiązał go z wyeliminowaniem wyżej wymienionej decyzji i nie mógł go pominąć, gdyż dotyczy on właśnie działki nr [...], jak również nakazuje wydanie 2m2, zaś wyrok ten w żadnym razie nie odwołuje się do w/w decyzji. Pominięcie tego wyroku powoduje ponadto naruszenie powagi rzeczy osadzonej wyrażonej w art. 366 k.p.c., bowiem brak jest logicznego uzasadnienia, dlaczego dla Sądu, jak i organów administracji bardziej wiarygodny jest pomiar komisji z okresu PRL, tj. lat 1978 – 1980, niż prawomocny wyrok niezawisłego Sądu Rzeczpospolitej Polskiej. Z rozumowania Sądu i organów administracji można wywieść, że wiążąca byłaby dla nich do zmiany w ewidencji decyzja Burmistrza Ł., która nie wskazuje powierzchni działki nr [...] pod warunkiem, gdyby nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie stanowi natomiast podstawy do wprowadzenia takiej zmiany prawomocny (obowiązujący) wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., który wskazuje wyraźnie na powierzchnię 2 m2 i nad oczywistością błędnego rozumowania Sądu nie sposób przejść obojętnie, bowiem twierdzi on, iż jedynym dokumentem dla wprowadzenia zmiany w ewidencji mógłby być wyrok ustalający określoną powierzchnię działki nr [...], co ewidentnie stoi w sprzeczności z § 46 ust.2 Rozporządzenia MRRiB z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oczywistość naruszenia przepisów art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust.2 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...] nie stanowi podstawy wpisu zmian w ewidencji gruntów stanowi również rażące naruszenie prawa kwalifikowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniu Sądu i organów administracji, wcale nie zmierzała do podważenia stanu prawnego działki nr [...], bowiem ewidentnie jest on ustalony w księdze wieczystej. Przedstawiając dokumenty, które zostały wydane po pomiarach z lat 80 – tych liczyła na właściwe podejście organów ewidencyjnych i weryfikację powierzchni zapisanej w ewidencji gruntów, lecz organy i Sąd zapomniały, w jakich czasach odbyły się te pomiary i że do nich również należało podejść z ograniczoną wiarygodnością. Zarzuciła, że z urzędu Sądowi powinny być znane fakty dotyczące częstej nieaktualności danych rejestrowych występujących w ewidencjach gruntów. Wskazała ponadto, że z uzasadnienia wyroku, jak i organów administracji nie sposób dowiedzieć się, dlaczego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. "na pierwszy rzut oka" nie mógł być podstawą zmian w ewidencji. W związku z tym należy również uznać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy – P.p.s.a. i w przedmiotowym stanie faktycznym brak było podstaw do oddalenia skargi, jak i wydania zaskarżonej decyzji. W dalszej części wywiodła, że w związku z powyższymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i niewyjaśnienia odmowy uwzględnienia prawomocnego wyroku dla dokonania zmian w ewidencji należy również uznać, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia kontrolowanych decyzji. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Oznacza to także, że z urzędu bierze pod uwagę takie naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością postępowania. W przypadku obydwu decyzji organów administracji jest to kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Prawomocny wyrok Sądu w sprawie [...] jest podstawą do zmiany ewidencji o 2 m2. Skarżąca powołała przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 289/06. Reasumując, przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, jak i organów administracji obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i w związku z powyższymi okolicznościami, a zwłaszcza w związku ze stanem prawnym, który został ukształtowany poprzez wydanie wyroku Sądu Rejonowego, który nadal obowiązuje między stronami, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zakończone uwzględnieniem wniosku o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też badając niniejszą sprawę, niezasadnie w skardze kasacyjnej – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 151 w zw. 145 § 1 pkt 1. Należy w tym miejscu zaakcentować, że ten ostatni przepis składa się z trzech jednostek redakcyjnych stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wskazała w powiązaniu, z którym podpunktem wskazanego wyżej przepisu zarzuca naruszenie przepisów proceduralnych, a ponadto jaki to miało ewentualny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut bezzasadnego oddalenia skargi w kontekście tego konkretnego zarzutu nie da się w żadnej mierze zweryfikować nawet, jeśli uwzględni się uzasadnienie skargi kasacyjnej, z której również nie znajdzie się rozwinięcia, czy też bliższego sprecyzowania powyższego zarzutu.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 11 i 77 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy rzetelnie i w sposób właściwy zebrały w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wszystkich okoliczności, w tym również do przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Z przytoczonego zatem powodu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 366 k.p.c. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, tj. art. 366 k.p.c., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tymczasem powoływany przez stronę w trakcie postępowania wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...], nakazuje pozwanym D. i W. P. wydanie powodom (w tym m.in. skarżącej) część nieruchomości o powierzchni 2 m² wchodzącej w skład nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem. Stąd też orzeczenie owo nie przesądziło o powierzchni poszczególnych działek, tj. o powierzchni działki nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem oraz sąsiedniej działki pozwanych o nr geodezyjnym [...], ani też szczegółach ich rozgraniczenia. Z tego zatem względu nie wiązało Sądu pierwszej instancji w kwestii kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni wyżej wskazywanej działki o nr geodezyjnym [...].

Brak jest również podstaw do zarzucenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenia przepisu art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można było bowiem zarzucić organom administracji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z tego mianowicie powodu, że – jak już wskazano wyżej – wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zawierał elementów, na podstawie których organ byłby uprawniony do wprowadzenia zmian w ewidencji, a zatem odmowa wprowadzenia zmian na jego podstawie nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa i z tego też powodu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić bowiem należy, że skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśniła do jakich dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, choć lakonicznie, to jednak odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyjaśniając jednoznacznie, że nie może on być podstawą zmiany w ewidencji gruntów, gdyż nie zawiera danych mogących być podstawą zmiany i nie zmienia granicy ewidencyjnej działki skarżącej, a wyłącznie wskazuje na zajęcie pasa gruntu w ramach granicy ewidencyjnej.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. i z tego też powodu nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem z jednej strony zawiera on normę ograniczającą zakres orzekania sądu administracyjnego do granic danej sprawy, z drugiej zaś zobowiązuje ten sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżona decyzją z punktu wiedzenia zgodności z prawem całego postępowania. Sąd administracyjny narusza zatem przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych lub materialnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a ponadto gdy swoimi ocenami wkracza w sprawę nową w stosunku do tej, w której została wydana zaskarżona decyzja. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 993/10 publ. – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już zostało to wyjaśnione wyżej, brak było podstaw w do stwierdzenia nieważności będących przedmiotem skargi decyzji, ani do stwierdzenia innych uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również i one są bezzasadne. Stosownie bowiem do treści art. 22 ust 1. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust. 2). Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust. 3). Jednocześnie § 46 ust. 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wymienia dokumenty, które obligują organ do wprowadzenia zmian do ewidencji i między innymi, zgodnie z treścią § 46 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, dokumentami takimi są: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne i akty normatywne. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie przyjął, iż podstawy do zmiany w ewidencji nie mogła stanowić decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zatwierdzająca granicę działki skarżącej o nr ewidencyjnym [...], skoro została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – prawidłowo również Sąd pierwszej instancji zakwalifikował wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...], jako dokument niedający podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Należy bowiem podkreślić, że żądania strony skarżącej w postępowaniu ewidencyjnym mogłyby być zatem uwzględnione jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania przed organami administracji publicznej lub sądami, w wyniku którego doszłoby do wydania prawomocnego orzeczenia stanowiącego podstawę dokonania zmiany w ewidencji. Takim postępowaniem może być na przykład postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów, w wyniku którego sporządzony zostanie wykaz zmian danych ewidencyjnych, który wraz z operatem pomiarowym będzie przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postępowaniem takim może być również postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) lub w trybie art. 189 k.p.c. Jednak powoływane przez skarżącą orzeczenie Sądu Rejonowego dotyczyło jedynie kwestii nakazu wydania przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości części nieruchomości, która była częścią jej nieruchomości o nr [...], a zatem, jak już wyżej podniesiono, nie dawało podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.