Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1554/15 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej; 3. zasądzić od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1554/15 uchylił zaskarżone przez J.S. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania od organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podnosząc w niej, że zarzuca: "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.o.a.: Błędne ustalenia Sądu I instancji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż decyzja organu została przesłana Wnioskodawcy (Skarżącemu) na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Podnosząc powyższy zarzut wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania za II instancję."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej odrzucenie jako niespełniającej wymogów formalnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wraz z wnioskiem o uchylenie lub zmianę wskazanego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia bądź zmiany oraz powinna zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.o.a.". Jak można jedynie przypuszczać stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o wskazanie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (zob. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W przypadku pierwszej podstawy kasacyjnej na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Przy powołaniu się na drugą podstawę kasacyjną - naruszenie prawa procesowego, należy z kolei wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien zaprezentować argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie precyzuje podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. poprzez wskazanie, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Co istotne, w niniejszej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną (opierając ją na obydwu podstawach) nie wskazał jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ani nie powiązał ich z przepisami postępowania administracyjnego, które pozwalałyby na dokonanie oceny stawianych zarzutów. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest natomiast spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej regulacji nie skonstruował skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający jej rozpoznanie w postępowaniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi.

W art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 796). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane – poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie stanowią elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. np. postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 553/05; z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2398/14; z dnia 20 maja 2016 r., I GSK 1594-1599/14).

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania na jakikolwiek przepis, któremu Sąd I instancji miałby uchybić. Jedynymi przepisami wprost powołanymi w badanej skardze kasacyjnej są przepisy art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 § 1, z których żaden nie stanowi podstawy kasacyjnej.

Wniesiona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarga kasacyjna dotknięta jest zatem brakiem istotnym i nieusuwalnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, a w związku z tym, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art. 178 p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.S. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że w realiach niniejszej sprawy odrzucenie skargi kasacyjnej nastąpiło ze względu na jej braki nieusuwalne związane z merytorycznymi wymogami skargi kasacyjnej, a zatem jest analogiczne w skutkach do oddalenia skargi kasacyjnej przy jednoczesnym stwierdzeniu w takiej sytuacji braku podstaw do ponoszenia przez skarżącego J.S. kosztów postępowania kasacyjnego związanych z udzieleniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.