Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 3215/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek Zarządu Mienia [...], złożony w dniu [...] grudnia 2010 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Szlaku Rowerowego położonego w Dzielnicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w gminach: [...] i [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek Zarządu Mienia [...], złożony w dniu [...] grudnia 2010 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Szlaku Rowerowego położonego w Dzielnicach: [...], [...], [...], [...], [...] [...] oraz w gminach: [...] i [...], ze względu na fakt, że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 roku M. K. i wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się M. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2190/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona i decyzja została wydana przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, objętej i wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 27 § 1a kpa i uzasadnia uchylenie skarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2015 roku M. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o włączenie do materiału dowodowego przedmiotowego postępowania dowodu z dokumentu - opinii ws. klasyfikacji nawierzchni żwirowej bitumowanej sporządzonej przez P. Z. posiadającego uprawnienia budowlane. Według autora tej opinii nawierzchnia żwirowa bitumowana jest nawierzchnią twardą, a wykonana w tej technologii ścieżka rowerowa jest drogą o nawierzchni twardej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

Organ wskazał, że w trybie postępowania nieważnościowego organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 i k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi siedem przesłanek wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Rażące naruszenie prawa na które powołuje się skarżący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 roku, w sprawie II OSK 1032/06, teza I). Przesłanka - "rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem nieostrym, który musi być wnikliwie analizowany w każdym konkretnym przypadku. Zdaniem organu jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarżącego chybione. Skład Kolegium orzekający w i instancji zbadał, czy zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji - zarówno te, które wskazali skarżący, jak i pozostałe, wymienione w przepisie art. 156 kpa i ustalił, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie [...] Szlaku Rowerowego przebiegającego wzdłuż nabrzeża na lewym brzegu [...]. W ramach planowanego przedsięwzięcia utworzone zostanie około 28 km szlaku rowerowego, biegnącego przez tereny [...], od gminy [...] do gminy [...]. Ścieżka rowerowa wykonana zostanie z nawierzchni żwirowej bitumowanej. Fragmentami będzie biegła po istniejących koronach wałów bez zmiany ich parametrów technicznych. W czasie wykonywania ścieżki roboty będą prowadzone bez ingerencji w korpus wału. W ramach budowy szlaku rowerowego nie przewiduje się przebudowy wałów przeciwpowodziowych ani budowli przeciwpowodziowych.

Zgodnie z przepisem art. 71 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedsięwzięcia wymagające uzyskania decyzji środowiskowej ujęte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Wśród nich nie wymieniono przedsięwzięcia polegającego na budowie szlaku rowerowego. Przywoływany przez skarżącego § 3 ust.1 pkt 60 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednakże w ocenie składu orzekającego słusznie poprzednio orzekający skład Kolegium stwierdził, że przedsięwzięcie określone tym przepisem nie jest tożsame z planowanym. Ponownie i rozpatrujący sprawę skład orzekający w pełni podzielił argumentację składu poprzedniego. Z zasadnie przywołanej definicji drogi, zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie można wywieźć, by planowana ścieżka rowerowa zaliczała się do określonych ww. rozporządzeniem przedsięwzięć. Kolegium nie podzieliło stanowiska autora opinii przestawionej przez skarżącego. Wskazało, że w rozpatrywanej sprawie planowana jest budowa nie drogi samochodowej, o której stanowi przywołana w opinii norma, lecz ścieżki rowerowej. Stosując zatem wykładnię literalną zdaniem organu nie ma podstaw, aby uznać, że planowana inwestycja była ujęta w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygniecie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Zatem nawet gdyby interpretacja przepisu rozporządzenia, przyjęta przez organy dotychczas w sprawie orzekające, była konkurencyjna względem innych, nie można w tym upatrywać rażącego naruszenia tego przepisu. Skoro przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej, a okazało się to już po wszczęciu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium nie można było również podzielić zarzutu skarżącego, jakoby w rozpatrywanej sprawie naruszono i to w rażący sposób przepisy art. 28 i 61 § 4 kpa. Z akt sprawy wynika, że w sprawie występuje ponad 20 stron postępowania (vide np. załączone do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wypisy z rejestru gruntów), co zaś uzasadniało zastosowanie trybu określonego w przepisie art. 49 kpa.

Wobec powyższego, Kolegium nie stwierdziło w ogóle naruszenia w sprawie przepisów prawa, co dopiero rażącego ich naruszenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz ewentualne uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, a w szczególności:

- art. 158 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez błędną ocenę, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek Zarządu Mienia [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Szlaku Rowerowego położonego w Dzielnicach [...], [...], [...], [...], [...] oraz w gminach [...] i [...] nie jest dotknięta wadą nieważności,

- art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) poprzez nie uwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej,

- art. 84 § 1 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA i art. 7 KPA poprzez nie zwrócenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie klasyfikacji nawierzchni żwirowej bitumowanej w sytuacji gdy określenie czy planowana inwestycji budowy "[...] Szlaku Rowerowego" jako wykonywana głównie z nawierzchni żwirowej bitumowanej wymaga wiadomości specjalnych, a przedłożona do akt prowadzonego postępowania administracyjnego przez skarżącego opinia ws. klasyfikacji nawierzchni "żwirowej bitumowanej" wystawiona przez mgr. inż. P. Z. posiadającego uprawnienia budowlane została zakwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- art. 61 § 4 KPA w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji

środowisku i jego ochronie, poprzez nie uwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej,

- art. 10 KPA poprzez nie uwzględnienie wynikającej z tego przepisu normy prawnej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z przedstawioną Kartą informacyjną przedsięwzięcia przedmiotowa inwestycja miałaby polegać na budowie [...] Szlaku Rowerowego przebiegającego wzdłuż nadbrzeża na lewym brzegu [...]. W ramach planowanego, przedsięwzięcia utworzonych ma zostać około 28 km szlaku rowerowego, biegnącego przez tereny [...] od gminy [...] do gminy [...]. Sam szlak wykonany zostanie z kostki betonowej, nawierzchni asfaltowej oraz nawierzchni żwirowej bitumowanej. Z informacji zawartych w Karcie informacyjnej można dowiedzieć się, że "ze względu na istniejące walory przyrodnicze i warunki techniczne szlak rowerowy zostanie zróżnicowany na odcinki o różnym charakterze, szerokości i rodzaju nawierzchni". W Karcie Informacyjnej wskazano, że na obszarze dzielnic [...]: [...] i [...], na odcinku od [...] do granic administracyjnych z gminą [...] Szlak Rowerowy "zostanie wykonany z nawierzchni żwirowej bitumowanej o szerokości ok. 3 metrów". Zgodnie z informacjami zawartymi w Karcie w rejonie [...] "ścieżka zostanie poszerzona do 4-6 m szerokości, jak również zmianie ulegnie jej nawierzchnia - droga z kostki betonowej zostanie zastąpiona drogą asfaltową", natomiast w odcinkach krajoznawczych nawierzchnia szlaku będzie wykonana w technologii drogi gruntowej ulepszonej.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] postanowił umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek Zarządu Mienia [...]. Decyzja ta została podjęta, jak zauważono, ze względu na fakt, iż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 61 § 4 KPA o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Co prawda ustawa w art, 74 ust. 3 przewiduje, iż w przypadku gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 zastosowanie znajduje przepis art. 49 KPA, zgodnie, z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia. Tymczasem w aktach postępowania nie znajduje się informacja o zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu oraz informacja o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, strony zostały wyłącznie poinformowane w formie obwieszczenia o wydaniu decyzji. Nie mogły one więc uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym stanie faktycznym organ administracji nie tylko nie stworzył stronie realnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie tylko nie umożliwił stronie wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego, ale nawet pozbawił ją możliwości uzyskania informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Szlaku Rowerowego. Tak rażące naruszenie prawa przez organ administracyjny niewątpliwie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], bowiem jej dalsze istnienie w obrocie prawnym nie może być akceptowane.

Dokonując wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związki z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia należy odwołać się do powszechnego rozumienia pojęcia drogi, a także sięgnąć po istniejące w systemie prawnym definicje pojęcia drogi, zawarte ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z późn. zm.) /zwana dalej: ustawa o drogach publicznych/ i ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602). Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o drogach należy przez to rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z kolei Prawo o ruchu drogowym pod pojęciem drogi rozumie wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdujących się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Obie te definicje, choć nie zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób identyczny pod względem formalnym, w swym zasadniczym zakresie są ze sobą zbieżne treściowo. Biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia, dotyczące zakresu pojęciowego słowa "droga" należy dojść do wniosku, iż planowany [...] Szlak Rowerowy, niewątpliwie jest jednym z desygnatów pojęcia "droga". [...] Szlak Rowerowy, będący szlakiem rowerowym wykonanym z kostki betonowej, nawierzchni asfaltowej oraz z nawierzchni żwirowej bitumowanej ciągnąc się wzdłuż [...] przez 28 km, bez wątpienia jest drogą o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. Przedstawiona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wykładnia prawa odwołująca się do językowego rozumienia pojęcia drogi, do definicji ustawowych takich pojęć jak "droga" czy "droga twarda" występujących w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 z późn. zm.) i ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z późn. zm.) świadczy o oczywistym i rażącym naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Każdy szlak rowerowy jest drogą w rozumieniu polskich przepisów prawa. Stanowi ona bowiem wydzielony pas służący dla ruchu pojazdów, jakimi są rowery. [...] Szlak Rowerowy na długości ponad 1 km będzie wykonany z nawierzchni twardej, jaką jest kostka betonowa i nawierzchnia asfaltowa, czyli bez wątpienia jest drogą o nawierzchni twardej wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. Z ostrożności procesowej należy wskazać, że wątpliwości co do rodzaju nawierzchni z której będzie wykonany szlak może budzić ten odcinek szlaku, który będzie wykonany z nawierzchni żwirowej bitumowanej. W tym wypadku po dodatkowych ustaleniach należy także stwierdzić, że jest to nawierzchnia twarda, a tym samym również ten odcinek szlaku należy traktować jako drogę o nawierzchni twardej wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. Taki wniosek potwierdza opinia ws. klasyfikacji nawierzchni "żwirowej bitumowanej" wystawiona przez mgr. inż. P. Z. posiadającego uprawnienia budowlane. P. Z. ocenił, że jest to nawierzchnia twarda, a więc wykonany w tej technologii szlak rowerowy jest drogą o nawierzchni twardej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. W uzasadnieniu opinii wystawionej przez mgr. inż. P. Z. można przeczytać, że "stosowane obecnie nazewnictwo nawierzchni drogowych wywodzi się z nazewnictwa, przyjętego w Polskiej Normie PN-87-S-02201 - "Drogi samochodowe. Nawierzchnie drogowe. Podział, nazwy, określenia". Norma ta dzieli nawierzchnie na: nawierzchnie twarde i nawierzchnie gruntowe ulepszone. W punkcie 2.4. ww. normy wyszczególnione są poszczególne rodzaje nawierzchni zaliczanych do nawierzchni twardych: bitumiczne, betonowe, kostkowe, klinkierowe, brukowcowe, tłuczniowe, żwirowe, żużlowe, z elementów prefabrykowanych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziło, że nie podziela stanowiska wyrażonego w opinii. SKO w [...] uznało, że z powodu iż mgr. inż. P. Z. sporządzając ww. opinię oparł się na Polskiej Normie PN-87-S-02201 - "Drogi samochodowe. Nawierzchnie drogowe. Podział, nazwy, określenia" jego opinia nie może być uwzględniona w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczy ona budowy "[...] Szlaku Rowerowego", a nie drogi samochodowej. SKO zdaje się dostrzegać wyłącznie pierwszy człon nazwy Polskiej Normy wykorzystanej przez mgr. inż. P. Z., nie zauważając że kolejny człon nazwy to "Nawierzchnie drogowe. Podział, nazwy, określenia". W związku z tym ww. Polska Norma jest w pełni adekwatna dla dokonania analizy przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odrzucając stanowisko wyrażone w opinii ws. klasyfikacji nawierzchni "żwirowej bitumowanej" wystawionej przez mgr. inż. P. Z. winno było powołać biegłego, który oceniłby na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego czy w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z drogą o nawierzchni twardej. SKO w [...] nie powołało biegłego tym samym dopuściło się naruszenia prawa tj. art. 84 § 1 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA i art 7 KPA. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe uwagi należy dojść do wniosku, że wydanie decyzji przez Prezydenta [...] ws. umorzenia postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, które nie zostało dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. SKO, aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, wymaga nie tylko aby organ rażąco naruszył prawo, ale również aby naruszone przez organ przepisy były przepisami prawa procesowego oraz materialnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić ponieważ nie wynika ono z tekstu KPA, ani też innych ustaw, bowiem żadna norma prawa nie wprowadza rozróżnienia na przepisy zwykłe i te o szczególnym ciężarze gatunkowym. Skarżący wskazał również, że z informacji zawartych w Karcie informacyjnej wynika, że szlak rowerowy będzie biegł w niektórych fragmentach po istniejących koronach wałów. Organ podaje, że poprowadzenie szlaku rowerowego po istniejących koronach wałów nastąpi "bez zmiany ich parametrów technicznych" a w czasie wykonania szlaku "roboty będą prowadzone bez ingerencji w korpus wału" ponadto "w ramach budowy szlaku rowerowego nie przewiduje się przebudowy wałów przeciwpowodziowych ani budowli przeciwpowodziowej". Niestety stanowisko wyrażone przez organ w Karcie informacyjnej jakoby w procesie budowy Szlaku Rowerowego nie ingerowano w konstrukcję wału przeciwpowodziowego nie jest prawdziwe. Nie ma na tą okoliczność żadnej opinii biegłego poza twierdzeniem organu, który nie posiada wiedzy specjalistycznej. Ponadto należy zauważyć, że zmiana nawierzchni jest bezspornie taką ingerencją. Wobec powyższego zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów przeciwpowodziowych chroniących wały co powinno być przesłanką przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Planowana inwestycja w postaci [...] Szlaku Rowerowego powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko dlatego, że jest ona wymagana zgodnie z postanowieniami art 71 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, ale również dlatego, że planowany [...] Szlak Rowerowy ma przebiegać po cennych przyrodniczo obszarach. Inwestycja ta winna zostać poprzedzona wydaniem decyzji o jej uwarunkowaniach środowiskowych, tylko bowiem rozsądna analiza wszystkich konsekwencji, jakie będzie niosła budowa tego szlaku rowerowego pozwoliłaby w pełni chronić środowisko naturalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru nieprawidłowo ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Szlaku Rowerowego została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej Sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru wskazującego, iż jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu. Należy zauważyć, że wykładnia przepisu prawa materialnego dokonywana jest w każdym przypadku, który związany jest z jego stosowaniem. Tak więc do kategorii rażącego naruszenia prawa należy z pewnością zaliczyć sytuację, w której dochodzi do popełnienia ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji obowiązującego przepisu prawa. Przyjęcie, że doszło w danym przypadku do rażącego naruszenia prawa polegającego na jego błędnej wykładni będzie raczej wątpliwe tylko w tych sytuacjach, gdy przy zastosowaniu tych samych reguł wykładni okaże się, że w sposób równie przekonujący możliwa jest odmienna interpretacja przepisu. Nie można bowiem wówczas postawić zarzutu oczywistego błędu w odkodowaniu normy prawa będącej podstawą wydawanego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie w ocenie sądu organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010r. nie jest przedsięwzięciem określonym w § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), co powoduje, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej. Podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że przedsięwzięcia polegającego na budowie ścieżki rowerowej nie można było zaliczyć do przedsięwzięć określonych w w/w rozporządzeniu ze względu na definicję drogi zawartą w ustawie prawo o ruchu drogowym, dlatego też skoro ustalenie to nastąpiło po wszczęciu postępowania zasadne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez Prezydenta [...].

W ocenie sądu wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania stanowiąca konsekwencję w oczywisty sposób błędnie zastosowanych przepisów prawa materialnego, rażąco narusza prawo.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 j.t.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog tych dwóch grup przedsięwzięć został skonkretyzowany w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 60 tej ustawy w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Według § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W rozporządzeniu nie wyszczególniono pojęcia szlaku rowerowego.

Z uwagi na to, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że szlak rowerowy o długości około 28 km (zamiennie nazywany w tym dokumencie drogą dla rowerów lub drogą dla ruchu rowerowego) zostanie zróżnicowany na odcinki o różnym charakterze, szerokości i rodzaju nawierzchni (wskazując m.in. na nawierzchnię żwirową bitumowaną, jak też nawierzchnię asfaltową zastępującą miejscowo dotychczasową nawierzchnię z kostki betonowej przebudowywanej drogi rowerowej) należało ocenić czy planowana droga rowerowa spełnia wymogi drogi o nawierzchni twardej wymienionej w rozporządzeniu i zaliczanej do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Organ odwoławczy prawidłowo więc oceniał czy na podstawie definicji drogi zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym można wywieźć, że planowana inwestycja spełnia wymogi przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu, jednak dokonana ocena jest konsekwencją błędnie dokonanej wykładni przepisów tej ustawy.

Należy wskazać, że w art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazano definicję drogi twardej, którą według tej regulacji jest droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.

Drogą według art. 2 pkt 1 ustawy jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Jezdnią według art. 2 pkt 1 ustawy jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów; określenie to nie dotyczy torowisk wydzielonych z jezdni.

Co więcej wskazany przepis w pkt 5 definiuje pojęcie drogi dla rowerów, którą jest według tej regulacji droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi; droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z powyższych definicji wynika więc, że droga dla rowerów jest co najmniej częścią drogi przeznaczoną do ruchu rowerów, a więc określonego rodzaju pojazdu. Droga ta może spełniać warunki drogi twardej, o ile ma jezdnię o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m. Jezdnia bowiem jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Tak więc ten element drogi nie jest właściwy wyłącznie dla ruchu pojazdów innego rodzaju niż rower. Pojazdem zgodnie z definicją wynikającą z pkt 31 w/w przepisu jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane. Nie może być również wątpliwości zgodnie z definicją zawartą w pkt 47 tego przepisu, że rower jest pojazdem o określonych parametrach (o szerokości nieprzekraczającej 0,9 m, poruszany siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem, ewentualnie wyposażony w uruchamiany naciskiem na pedały pomocniczy napęd elektryczny).

Tak więc wbrew stanowisku organu pierwszej instancji zaakceptowanemu przez organ odwoławczy powiązanie definicji drogi twardej z jej przeznaczeniem do ruchu pojazdów nie wyłącza drogi dla rowerów z zakresu pojęciowego drogi twardej.

Tym samym, jeżeli planowany szlak rowerowy służący do ruchu rowerów, ma składać się z odcinków o różnym rodzaju nawierzchni (m.in. żwirowej bitumowanej, a częściowo asfaltowej) na odcinku dłuższym od 1 km, to wbrew stanowisku organu odwoławczego jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego wymagane jest zgodnie z art. 71 w/w ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie zaś do treści art. 59 tej ustawy charakter przedsięwzięcia uzasadniałby w ramach tego postępowania przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tylko wówczas, gdyby obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony w formie postanowienia przez właściwy organ.

W tej sytuacji wydanie decyzji przez Prezydenta [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako bezprzedmiotowego w sposób oczywisty i ewidentny stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 71 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, gdyż uniemożliwiło wydanie decyzji, której uzyskanie było nakazane przez wskazane przepisy prawa. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 71 w/w ustawy i § 3 ust. 1 pkt 60 w/w rozporządzenia.

Niezasadny jest zarzut skargi, iż decyzja Prezydenta [...] rażąco narusza prawo także z tego względu, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie stanowiło zdaniem skarżącego ingerencję w konstrukcję wału przeciwpowodziowego. Z pewnością nie doszło do rażącego naruszenia art. 71 w/w ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia ze względu na to, iż organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach samodzielnie, bez opinii biegłego dokonał oceny, że wykonywane prace związane z realizacją przedsięwzięcia nie będą stanowiły przebudowy wałów przeciwpowodziowych.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa w związku z naruszeniem przez organ wydający decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach art. 61 § 4 kpa i art. 10 kpa w związku z brakiem zawiadomienia stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania, o jego zakończeniu i uniemożliwieniem zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. Tego rodzaju naruszenia stanowią ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy tj. art. 84 § 1, 75 § 1 i 7 K.p.a z uwagi nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie klasyfikacji nawierzchni żwirowej bitumowanej w sytuacji zakwestionowania przez organ opinii prywatnej. W postępowaniu nieważnościowym zakres kontroli organu ograniczony jest wyłącznie do badania czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 § 1 K.p.a, co wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznawania sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.