Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Radosław Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skarg Wojewody Lubelskiego oraz Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie na zarządzenie Prezydenta Miasta Zamość z dnia 7 listopada 2019 r. nr 212/2019 w przedmiocie wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. odrzuca skargę Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie; 3. nakazuje zwrócić Lubelskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Lublinie uiszczony wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Zarządzeniem nr 212/2019 z 2 września 2019 r., udostępnionym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zamość, Prezydent Miasta Zamość (dalej także: Prezydent), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; dalej także: "u.o.z.o.z.") w związku z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie), orzekł o wyłączeniu z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zamość (dalej także: GEZ) następujących obiektów:

1. budynków mieszkalnych, położonych w Zamościu, pod adresem: [...];

2. obiektów przemysłowych, położonych w Zamościu, pod adresem: [...];

3. stanowisk archeologicznych, oznaczonych kartą ewidencyjną [...] (§ 1 uchwały).

W dniu 7 listopada 2019 r. skargę do Sądu na wskazane na wstępie zarządzenie złożył Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie (dalej: LWKZ), zarzucając Prezydentowi naruszenie:

- art. 20 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") poprzez błędne i niezgodne z przepisami o zakresie działania organu gminy ustalenie wyłącznej właściwości rzeczowej Prezydenta w przedmiocie wyłączenia z GEZ obiektów wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu, z pominięciem porozumienia z LWKZ;

- art. 122a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż akt organu gminy w przedmiocie wyłączenia zabytków z gminnej ewidencji zabytków może dojść do skutku poprzez milczące załatwienie, podczas gdy akt ten nie podlega regulacjom zawartym w k.p.a.;

- art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., poprzez uznanie, iż wyłączenie zabytków z gminnej ewidencji zabytków ujętych w niej ze wskazania organu gminy może być dokonane bez porozumienia z LWKZ.

W oparciu o powyższe zarzuty LWKZ wniósł o wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

W dniu 20 grudnia 2019 r. skargę na powyższe zarządzenie złożył Wojewoda Lubelski (dalej także: Wojewoda), wnosząc o stwierdzenie nieważności opisanego aktu w całości. Wojewoda zarzucił, że zaskarżone zarządzenie narusza rażąco art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. i § 18 ust. 2 rozporządzenia. Organ nadzorczy podkreślił, że w świetle tych przepisów Prezydent nie miał kompetencji do samodzielnej oceny i podjęcia rozstrzygnięć z zakresu wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji zabytków. Wynika z nich bowiem, że takie rozstrzygnięcie może zostać podjęte wyłącznie po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W sprawie jest zaś niekwestionowane, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane pomimo nieuzyskania takiego, wymaganego prawem porozumienia.

W odpowiedzi na skargę LWKZ Prezydent wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że została wniesiona przez podmiot, który nie wykazał własnego interesu bądź uprawnienia, stanowiącego przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Wojewody Prezydent wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Prezydent wskazał, że przepisy u.o.z.o.z. ani rozporządzenia nie regulują toku postępowania w przypadku wyłączenia obiektów z GEZ. Przywołane w skardze Wojewody orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą włączenia do GEZ, a nie wyłączenia z niej obiektów, a poza tym dotyczą zabytków ujętych w rejestrze zabytków. Zaskarżonym zarządzeniem wyłączono tylko część obiektów spośród wskazanych w zarządzeniu Prezydenta Nr 180/2013 z 18 grudnia 2013 r. w przedmiocie GEZ. Poza tym wykreślone obiekty nie są ujęte w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ani w rejestrze zabytków. Podejmując zaskarżone zarządzenie Prezydent uznał, iż LWKZ jest organem administracji działającym m.in. zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z nieuzyskaniem w toku postępowania stanowiska tego organu co do wykreślenia obiektów z GEZ, Prezydent, działając zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a., uznał, że sprawa została załatwiona milcząco. Ponadto, jak podkreślił Prezydent, nie bez znaczenia dla podjęcia tego aktu był aspekt społeczny. Wydając to zarządzenie Prezydent przychylił się do wniosków mieszkańców, często osób starszych, utrzymujących się ze świadczeń emerytalnych, których nie jest stać na remont zgodny z wytycznymi konserwatorskimi; osób młodych, którzy odziedziczyli nieruchomości z rozpadającym się, nienadającym do zamieszkania budynkiem, na rozebranie którego nie wyraża zgody LWKZ. Większość obiektów, których dotyczy zaskarżone zarządzenie znajduje się w stanie ruiny bądź w stanie technicznym niedającym szans na poprawę, bądź są to obiekty opuszczone, niekiedy od kilkudziesięciu lat.

Zarządzeniami przewodniczącego wydziału sprawa ze skargi LWZK została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 731/19, a sprawa ze skargi Wojewody – pod sygn. akt II SA/Lu 64/20.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2020 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekł o połączeniu obu tych spraw, w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta nr 212/2019 z 2 września 2019 r. w sprawie wyłączenia obiektów z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zamość stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12 i z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16).

Podmioty inne niż Wojewoda Lubelski – jako organ nadzoru mogą zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego wyłącznie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu warunkiem wniesienia skargi jest więc wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istotne jest przy tym, że jedynie takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że LWKZ nie wykazał spełnienia tych warunków. Organ ten skierował wprawdzie do Prezydenta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wskazał w nim jednak jakichkolwiek okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek warunkujących skuteczne zaskarżenie opisanego zarządzenia w trybie cytowanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tych względów skarga LWKZ podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., z uwagi na brak legitymacji prawnej do zaskarżenia omawianego zarządzenia Prezydenta.

Jednocześnie Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez LWKZ wpisu od skargi, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zasadna jest natomiast skarga Wojewody, albowiem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu w całości.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent zarządził wyłączenie – wskazanych w § 1 zarządzenia – 75 obiektów (budynków mieszkalnych, obiektów przemysłowych i stanowisk archeologicznych) z GEZ, założonej zarządzeniem nr 180/2013 Prezydenta Miasta Zamość z 18 grudnia 2013 r., w sprawie założenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zamość.

Jako podstawa prawna tego aktu zostały wskazane przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.

Zgodnie z tymi przepisami, zadania własne gminy obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g.).

W myśl art. 30 ust. 1 u.s.g. prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Stosownie do art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. prezydent miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z.).

Wskazać należy, że ewidencja zabytków jest zbiorem danych przeznaczonym dla zabytków. Zgodnie z legalną definicją określoną w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Bezsprzecznie przepis art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. wskazuje prezydenta miasta jako organ właściwy do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków.

W świetle § 18 rozporządzenia prezydent miasta włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (ust. 1).

W przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone wyżej prezydent miasta włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich (ust. 2).

Przywołane wyżej przepisy u.o.z.o.z. oraz rozporządzenia wskazują wyraźnie, iż prezydent miasta nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny rozstrzygnięć w zakresie wykreślenia z gminnej ewidencji danego zabytku.

W rozpoznawanej sprawie, co potwierdzają wyjaśnienia Prezydenta zawarte w piśmie z 12 listopada 2019 r., znak: BU-OZ.410.5.2019, organ ten zaskarżonym zarządzeniem samodzielnie, to jest bez udziału organu konserwatorskiego, dokonał zmian w kartach adresowych zabytków, w postaci wykreślenia wskazanych nieruchomości z GEZ. Organ ten nie sporządził przy tym jakiekolwiek uzasadnienia wskazującego na przesłanki, jakimi kierował się podejmując to rozstrzygnięcie.

Trafnie podkreślił Wojewoda, że także wyjaśnienia Prezydenta złożone po wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie dają podstaw do przyjęcia, że organ ten był uprawniony i zobowiązany zarazem do dokonywania samodzielnych – bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków – zmian w zakresie wykreślenia obiektów z GEZ.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze Wojewody wyroku NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2240/16. Z orzeczenia tego wynika, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. pozwala na ujęcie w gminnej ewidencji zabytków – w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków – także innych zabytków nieruchomych, które nie były wpisane do rejestru zabytków. Zarazem wszelkie zmiany w gminnej ewidencji zabytków dotyczące takich zabytków nieruchomych, w tym polegające na ich wykreśleniu, wymagają uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Oczywiste jest bowiem, że to organ konserwatorski, a nie prezydent miasta, jako organ prowadzący gminną ewidencję zabytków, jest ustawowo powołany do rozstrzygania o utracie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych zabytku. Stąd właśnie nawet niewielka ingerencja w granice zabytku nieruchomego, podjęta przez organ prowadzący gminną ewidencję zabytków, bez uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, powoduje, że podjęte w tym zakresie zarządzenie jest z wydane z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności tego aktu (bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa) (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 149/17).

W rozpoznawanej sprawie wskazanie obiektów włączonych do GEZ nastąpiło na mocy zarządzenia nr 180/2013 Prezydenta z 18 grudnia 2013 r. w sprawie założenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zamość, zmienionego zarządzeniem nr 173/2017 Prezydenta z 28 czerwca 2017 r. Obiekty te zostały wpisane do GEZ w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., a zatem w porozumieniu z LWKZ.

Prawidłowo podkreślił Wojewoda, że przepis ten daje organowi gminy uprawnienia do włączenia wskazanych przez siebie zabytków do gminnej ewidencji zabytków, które nie zostały wpisane do rejestru zabytków lub nie zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jednakże wyłącznie z dochowaniem obowiązku działania w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich (por. § 18 ust. 2 rozporządzenia).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wynikający z powołanych przepisów tryb ujęcia – w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków – w gminnej ewidencji zabytków także zabytków nieruchomych, niewpisanych do rejestru zabytków, ma zastosowanie także w przypadku wyłączenia zabytków z gminnej ewidencji zabytków umieszczonych tam ze wskazania organu gminy.

Niewątpliwie bowiem skoro ustawodawca wykluczył wyraźnie możliwość samodzielnego uznawania przez organ wykonawczy gminy, jakie inne zabytki mogą zostać ujęte w GEZ, nakazując w tym zakresie działanie "w porozumieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to oczywiste jest, że taki tryb postępowania wymagany jej z istoty rozstrzyganej kwestii również w przypadku wyłączenia zabytku z GEZ. Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć ani tym bardziej wyłączyć obiektów, bez uzyskania uprzednio w tej kwestii wymaganego "porozumienia" z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zasadnie więc podniósł Wojewoda, iż Prezydent nie jest władny do określania samodzielnie co jest zabytkiem, a jego rozstrzygnięcie w tym zakresie może zapaść wyłącznie w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków. Innymi słowy, Prezydent nie był upoważniony do samodzielnej oceny i stwierdzenia utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., bez uzyskania w tym zakresie aprobującego stanowiska LWKZ.

Za bezzasadne uznać należy twierdzenie Prezydenta, wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby w związku z nieuzyskaniem stanowiska LWKZ co do wykreślenia obiektów z GEZ, Prezydent był uprawniony do przyjęcia, na podstawie art. 122a § 2 k.p.a., że sprawa została załatwiona milcząco. Po pierwsze, trzeba pamiętać, że do postępowania w sprawie prowadzenia gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się – co do zasady – wprost ani odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z przepisów u.o.z.o.z., które nie przewidują w tym zakresie odesłania do przepisów tego kodeksu. Po drugie, art. 122a § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Niekwestionowane jest zaś, że przepisy u.o.z.o.z. nie przewidują takiej, milczącej formy zawarcia porozumienia przez organy. Ponownie trzeba podkreślić, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone wyraźnie.

Nie ma przy tym wątpliwości, że kwestia pozytywnego społecznego odbioru zaskarżonego zarządzenia nie może mieć jakiekolwiek wpływu na ocenę legalności tego aktu. W szczególności nie można tym uzasadniać pominięcia opisanego wyżej obowiązku współdziałania organu gminy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Bezsprzecznie wyłączenie zabytku nieruchomego z gminnej ewidencji zabytków ma istotny wpływ na zakres konstytucyjnie chronionego prawa własności jego właściciela. Objęcie ochroną konserwatorską takiej nieruchomości wynika jednak z konieczności zapewnienia ochrony wartości historycznych, artystycznych lub naukowych zabytku, którego zachowanie leży w interesie społecznym (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Niewątpliwie mogą mieć miejsce sytuacje, w których powstają wątpliwości co do potrzeby dalszego zagwarantowania takiej ochrony, w szczególności gdy właściciele tych zabytków – z uwagi na ich stan – nie są zainteresowani utrzymywaniem wynikających z ochrony konserwatorskiej daleko idących ograniczeń w zakresie zagospodarowania tych nieruchomości. Gwarancją zachowania obiektywizmu w tej kwestii jest jednak właśnie obowiązek współdziałania organu gminy z organem konserwatorskim, który winien fachowo ocenić zasadność ewentualnego wyłączenia zabytków nieruchomych z gminnej ewidencji zabytków.

Wobec tego, iż trafnym okazały się zarzuty istotnego naruszenia zaskarżonym zarządzeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. i § 18 ust. 2 rozporządzenia, Sąd zobligowany był, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Przepis szczególny nie wyłącza w niniejszej sprawie wydania takiego orzeczenia, albowiem Sąd orzekał przed upływem roku od podjęcia tego aktu (zob. art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.