Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Maria Jagielska Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. R." Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1408/12 w sprawie ze skargi "P. R." Spółki z o.o. w W. na czynność Województwa Ś. w przedmiocie zawarcia aneksu do umowy w zakresie publicznego transportu drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 6 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1408/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę P. R. Sp. z o.o. w W. na czynność Województwa Ś. w przedmiocie zawarcia aneksu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do umowy w sprawie organizowania, dotowania i wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. R. Sp. z o.o. wniosła skargę w trybie art. 59 i 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: u.p.t.z.). Podała, że przedmiotem skargi jest czynność Województwa Ś., jako organizatora publicznego transportu zbiorowego w kolejowych przewozach regionalnych dla województwa ś., polegająca na złożeniu oświadczenia woli prowadzącego do bezpośredniego zawarcia ze spółką K. Ś. Sp. z o.o. w K. aneksu nr [...] do umowy w sprawie organizowania, dotowania i wykonywania usług publicznych w zakresie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich w województwie ś. w terminie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Zarzucono podjęcie zaskarżonej czynności z naruszeniem art. 23 ust. 1-6 u.p.t.z. oraz z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (DZ. U. UE L z 3 grudnia 2007 r., nr 315, poz. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1370/2007.

Skarżąca wskazała, że do chwili wniesienia skargi nie powzięła pewnej informacji, czy skarżona czynność została dokonana, jednak w związku z przedstawieniem jej w dniu [...] września 2012 r. projektu przedmiotowego aneksu i przypuszczeniem, że w istocie został on zawarty, z ostrożności wnosi skargę.

Skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne, wśród których wskazała m.in., że od 2001 r. do chwili obecnej nieprzerwanie świadczy usługi kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa śląskiego, w tym od roku 2008 na podstawie umowy wieloletniej.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Województwo opublikowało ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa ś. w terminie od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. W ten sposób, w ocenie skarżącej, organizator poinformował o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy na okres od [...] do [...] grudnia 2012 r. obejmującej świadczenie całości przewozów na terenie województwa ś..

Rozważając dopuszczalność wniesienia skargi na oświadczenie woli prowadzące do bezpośredniego zawarcia umowy skarżąca podała, że administracja publiczna może też działać w formach właściwych prawu cywilnemu. Sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują ich właściwość. Takim przepisem szczególnym jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. Na jego podstawie podmiotowi legitymowanemu służy skarga na wszelkie czynności organizatora podjęte w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy. Złożenie oświadczenia woli prowadzącego do zawarcia umowy stanowi czynność organizatora w rozumieniu art. 60 u.p.t.z. Przepis ten realizuje zasadę określoną w art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007 i gwarantuje ochronę podmiotom uprawnionym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z powołaniem się na przepisy art. 59 i 60 u.p.t.z., ze wskazaniem, że dotyczy czynności organizatora transportu zbiorowego, polegającej na oświadczeniu woli - zawarciu aneksu do umowy z operatorem publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 59 u.p.t.z., w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie określa, na co skarga może być wniesiona. Wyznacza natomiast podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi. Po pierwsze może ona dotyczyć wyłącznie przypadków bezpośredniego zawarcia umowy, gdy dojdzie do ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy w tym trybie. Po drugie, odesłanie do art. 23 ust. 1 ustawy ma charakter dwustopniowy, przepis art. 23 ust. 1 dotyczy bowiem przypadków bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. Przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 – 3 dotyczą możliwości bezpośredniego zawarcia umowy, w przypadku gdy średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1.000.000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300.000 kilometrów rocznie, gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, albo gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym. Poza tak wyznaczonym zakresem przedmiotowym znajduje się zatem przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4, dotyczący sytuacji nadzwyczajnej, wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ze względu na zakres odesłania z art. 59 ust. 1, droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadkach bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. (w przypadkach tych nie są także dokonywane ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, co koreluje z pierwszą z przesłanek skargi określonych w art. 59 ust. 1 u.p.t.z.).

Skarżąca kwestionowała tę okoliczność, wskazując na fakt dokonania ogłoszenia oraz na przepis art. 22 ust. 8 u.p.t.z., zgodnie z którym umowa zawierana w przypadku określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy może być zawarta na okres 12 miesięcy i w uzasadnionych przypadkach ulec przedłużeniu, z tym że łączny okres umowy nie może przekroczyć dwóch lat. Także Województwo Ś. nie było konsekwentne w swoich argumentach, równolegle powołując się zarówno na sytuację nadzwyczajną, jak i na powierzenie wykonywania przewozów podmiotowi wewnętrznemu.

Sąd I instancji zaniechał szczegółowego rozstrzygnięcia powyższej kwestii, albowiem nie miała ona decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej skargi ma bowiem jej przedmiot, określony jako zawarcie aneksu do umowy (oświadczenie woli skutkujące zawarciem aneksu).

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 24 ustawy definiuje umowę o świadczenie usług jako umowę między organizatorem a operatorem, która przyznaje temu ostatniemu prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu. Jednocześnie art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że ilekroć jest mowa w ustawie o umowie o oświadczenie usług, należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przez samorządowy zakład budżetowy. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5, w przypadkach w nim wskazanych, umowa powinna przyjąć formę koncesji.

Zdaniem Sądu I instancji, jak zatem można wnosić z przytoczonych przepisów, pod względem formy działania organizatora, podejmowane przez niego czynności dotyczące wykonywania takich zadań jak organizowanie transportu zbiorowego, w zależności od okoliczności faktycznych, przyjmują różną postać. Umowa może mieć różną formę prawną i dochodzić do skutku w różnym trybie. Zarządzanie zaś transportem zbiorowym ma miejsce już na etapie po zawarciu umowy, polega bowiem w szczególności na czynnościach szczegółowo określonych w art. 43 ust. 1 ustawy.

Przedmiotem skargi jest zawarcie aneksu (zmiany umowy), do którego doszło na skutek złożenia przez strony umowy zgodnych oświadczeń woli. Nie ma ono formy koncesji, nie jest aktem wewnętrznym przyjętym dla samorządowego zakładu budżetowego. W taki też sposób został przedmiot zaskarżenia zidentyfikowany przez skarżącą, jako oświadczenie woli prowadzące do zawarcia aneksu na drodze zgodnych oświadczeń woli. Art. 61 ust. 2 u.p.t.z. przewiduje możliwość uchylenia przez sąd wyłącznie czynności organizatora, nie dotyczy możliwości uchylenia czynności drugiej strony umowy. Nie jest wobec tego możliwe zakwalifikowanie umowy (aneksu) zawartej przez dwie strony, jako czynności organizatora, i jej uchylenie przez sąd administracyjny. W przypadku zaś zakwalifikowania jako czynności jedynie oświadczenia woli złożonego przez jedną stronę (organizatora), orzeczenie sądu o jego uchyleniu nie mogłoby wywołać skutku wobec zawartej umowy (aneksu).

Zdaniem Sądu w art. 61 ust. 2 oraz w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., gdy mowa o naruszeniu ustawy lub prawa Unii Europejskiej, chodzi o przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisy prawa Unii dotyczące tego transportu. Dopuszczenie kontroli legalności umowy lub jej zmiany przez sąd administracyjny w tym zakresie, nie mogłoby skutkować wyłączeniem dopuszczalności rozstrzygania sporów powstałych na gruncie umowy i jej wykonania w trybie cywilnym. Prowadziłoby to do dualizmu kontroli umowy przez różne organy sądowe. Uniknięcie wskazanych konsekwencji jest możliwe poprzez przyjęcie, że zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym uregulowanym w ustawie jest ograniczony do etapu poprzedzającego samo zawarcie umowy i zawiera regulację mającą służyć ochronie podmiotów zainteresowanych wykonywaniem transportu zbiorowego w przypadku wyboru przez organizatora trybu bezpośredniego zawarcia umowy, bez przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy, organizator dokonuje wyboru operatora albo poprzez przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) lub ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), albo w trybie art. 22 ust. 1 u.p.t.z., co polega na bezpośrednim zawarciu umowy o świadczenie usług. W przypadku postępowania o udzielenie zamówienia, podmioty zainteresowane korzystają z ochrony swoich interesów na podstawie wymienionych ustaw. Ochrona przez nie udzielana nie obejmuje jednak bezpośredniego udzielenia zamówienia w oparciu o przepisy ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007, państwa członkowskie winny podjąć środki w celu zapewnienia, by decyzje podjęte w związku z udzielaniem zamówień prowadzących do zawarcia umów mogły być kontrolowane na żądanie osób zainteresowanych uzyskaniem danego zamówienia, które doznały szkody lub są nią zagrożone w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które je wprowadzają w życie. Realizacją tego obowiązku w zakresie dotyczącym właśnie procedury bezpośredniego zawarcia umowy są przepisy art. 59-61 ustawy dotyczące postępowania skargowego. Nie można przy tym przyjąć, że wyłączają one ogólne tryby kontroli administracyjnej i sądowej tam, gdzie dochodzi do wydawania decyzji administracyjnej (koncesja), jak też że wyłączają kognicję sądów powszechnych w zakresie rozstrzygania sporów ze stosunków umownych, gdy do zawarcia umowy dojdzie. Zakres ich stosowania jest ograniczony do czynności organizatora regulowanych ustawą i przepisami prawa Unii Europejskiej, a dotyczących przeprowadzenia procedury bezpośredniego zawarcia umowy. Jest ono możliwe tylko w określonych przypadkach, po dokonaniu uprzednich ogłoszeń. Kontroli sądowoadministarcyjnej podlegają zaś czynności organizatora o charakterze administracyjnym, jednostronnym, stanowiące wyraz realizacji przysługujących mu, jako organizatorowi przewozów, kompetencji i władczych uprawnień. Natomiast dokonanie czynności prawnej, w szczególności złożenie oświadczenie woli o zamiarze zawarcia umowy lub jej zmiany, skierowane do konkretnego adresata, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy. Jest ono skutkiem uprzednio dokonanych czynności organizacyjno- informacyjnych organizatora. Sąd administracyjny nie może badać oświadczenia woli, bo po pierwsze kryteria jego skuteczności określają przepisy kodeksu cywilnego, a po drugie kontrola oświadczenia woli skutkowałaby weryfikacją samej czynności prawnej. Sąd nie ma możliwości uchylenia czynności innej, niż dokonana wyłącznie przez organizatora, zatem nie może uchylić czynności prawnej dwustronnej, o charakterze cywilnoprawnym, z ingerencją w sferę uprawnień podmiotu trzeciego, przy równoczesnym pominięciu udziału tego podmiotu w postępowaniu.

P. R. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, która powinna być rozpoznawana merytorycznie, co wynikało z naruszenia przepisów postępowania: art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: u.p.t.z.), art. 60 ust. 1 u.p.t.z., art. 61 ust. 2 u.p.t.z. i art. 5 ust. 5 – 7 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) 110770 (dalej: rozporządzenie 1370/2007) w związku z art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. a także art. 2 § 3 k.p.c. i art. 13 § 2 k.p.c. w związku z art. 189 k.p.c. i art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1954 r. kodeks cywilny (dalej: k.c.), poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona czynność – złożenie przez Organizatora oświadczenia woli prowadzącego do bezpośredniego zawarcia aneksu do umowy – nie stanowi czynności podlegającej zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w u.p.t.z., zaś uchylenia skutków takiej czynności można dochodzić wyłącznie w postępowaniu cywilnym, podczas gdy czynność ta podlega zaskarżeniu, a skarga powinna być rozpoznawana merytorycznie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że czynność Organizatora polegająca na złożeniu oświadczenia woli prowadzącego do zawarcia umowy nie różni się w znaczący sposób od innych czynności Organizatora, które w świetle orzecznictwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z u.p.t.z.. Ogólne postępowanie cywilne przez sądami powszechnymi nie pozwala na należytą ochronę interesów zainteresowanych podmiotów, dla realizacji której ustanowiono na gruncie u.p.t.z. instytucję skargi do sądu administracyjnego. Tym samym zdaniem strony uzasadniony jest zarzut, iż WSA naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., bowiem niezasadnie odrzucił skargę, która powinna być rozpoznana merytorycznie

Urząd Marszałkowski Województwa Ś. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy szczególnej, a mianowicie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy w przypadku zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei według art. 60 ust. 1 ustawy, skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

Skargę zaś do sądu wnosi się za pośrednictwem organizatora, którego czynność jest przedmiotem skargi (art. 60 ust. 3 ustawy).

W świetle powyższych przepisów przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być wyłącznie "czynność podjęta przez organizatora w sprawie", przy czym ta sprawa dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1.

Takiej zaś czynności strona skarżąca nie zaskarżyła, gdyż przedmiotem jej skargi było już złożenie oświadczenia woli organizatora prowadzące do bezpośredniego zawarcia umowy, a więc w istocie strona skarżąca zaskarżyła zawarcie samej umowy.

Jest bowiem rzeczą oczywistą, iż zaskarżone oświadczenie doprowadziło do zawarcia umowy.

W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych (...). W myśl art. 5 ust. 7 tegoż rozporządzenia państwa członkowskie podejmą niezbędne kroki w celu zapewnienia, by decyzje podjęte zgodnie z ust. 2-6 mogły być szybko i skutecznie skontrolowane na żądanie każdej osoby, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która doznała szkody lub której grozi szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia, ze względu na naruszenie przez takie decyzje prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które wprowadzają je w życie.

Jak z powyższego wynika, przepis art. 5 ust. 7 omawianego rozporządzenia jest adresowany do państw członkowskich, a strona skarżąca nie wykazała, aby mająca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym nie dawała gwarancji określonych w powyższym rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 p.p.s.a.