Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala-

Przedmiotem skargi A. W. jest bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 4 maja 2015 r. A. W. przesłała pocztą elektroniczną do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] pismo zatytułowane jako: "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", którym zwróciła się z prośbą o udostępnienie umowy o dofinasowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "Nowoczesna księgowość zarządcza" nr [...] wraz z załącznikami oraz treści wniosku na dofinansowanie.

W odpowiedzi na wniosek w dniu 5 maja 2015 r. udzielono A. W. informacji, że Wojewódzki Urząd Pracy w [...] wymaga złożenia stosownego wniosku w formie pisemnej. W tym celu wniosek powinien obejmować podanie imienia i nazwiska (nazwy) podmiotu zainteresowanego, dokładny adres (miejsca zamieszkania lub siedziby), treść żądania oraz podpis.

W dniu 18 maja 2015 r. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] pismem z 14 maja 2015 r. przesłał pocztą elektroniczną swoje stanowisko w sprawie.

W skardze sporządzonej 10 czerwca 2015 r. A. W. reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o:

1) zobowiązanie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] do udzielenia żądanej przez nią informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną wniosła o:

1) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

2) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na wniosek, ale nie załączył wnioskowanej treści umowy. Wyrażono stanowisko, że wzory umów to nie treść (kopie) zawartych umów i odesłanie do nich nie stanowi załatwienia wniosku. Nadto podniesiono, że organ nie odróżnia wzorca umowy, który stanowi rodzaj formularza od umowy, która jest faktem, dotyczącym zawarcia konkretnej umowy pomiędzy zindywidualizowanymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie skarżącej dotyczące udostępnienia wniosków nie jest wiedzą objętą przez ustawodawcę o dostępie o informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, dlatego też brak jest przesłanek do przyjęcia bezczynności Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 maja 2015 r. obejmowało umowę o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "Nowoczesna księgowość zarządcza" nr [...] wraz z załącznikami oraz treść wniosku na dofinansowanie.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.

W art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c).

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczna jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest brzmienie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649). Zgodnie z nim, wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782).

Analiza językowa cyt. wyżej art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a contrario - prowadzi do wniosku, że po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców.

Zauważyć jednak należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, Lex nr 236465).

Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego (art. 244 k.p.c.) tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Podkreślić należy, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Żądany przez skarżącą wniosek o dofinansowanie jest dokumentem prywatnym, który nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Także umowa, nawet zawarta przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 i 2 k.p.c. czynność prawna w formie pisemnej dokonana przez organ administracji publicznej, związana z jego udziałem w obrocie cywilnoprawnym (zob. wyrok SN z dnia 20 lutego 1991 r., I PR 422/90, PUG 1991, nr 11-12, s. 230; wyrok SN z dnia 17 maja 1996 r., I PRN 40/96, Prok. I Pr.-wykł. 1996, nr 10, poz. 58; wyrok SN z dnia 14 maja 2012 r., II PK 238/11, LEX nr 1216861; wyrok SA w Katowicach z dnia 19 listopada 2013 r., III AUa 241/13, LEX nr 1400245). Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną.

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu, jego załącznik i umowa nie są informacją publiczną to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. słusznie NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11).

Ubocznie należy dodać, że – jak wskazuje się w literaturze – potraktowanie prywatnych dokumentów składanych w konkursie i utworzonych po jego zakończeniu – umowa - jako stanowiących same w sobie informację publiczną mogłoby prowadzić do nadużycia prawa, wykorzystywania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej niezgodnie z jej celem. Istniałoby bowiem ryzyko np. kradzieży intelektualnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 21-23).

Uznanie tych dokumentów za niepodlegające udostępnieniu jako informacja publiczna – nie przeczy temu, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą nie tylko informacje wytworzone czy przetworzone przez organ, lecz każde znajdujące się w posiadaniu władz publicznych bądź wykonujących zadania publiczne, także te przedłożone przez podmioty prywatne. Należy jednak wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od nośnika ją zawierającego. Nie jest zatem wykluczone np. udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki oraz umowy będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny.

Skoro jednak w niniejszej sprawie żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnej umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami i wnioskiem, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach a mogących mieć walor publiczny – to tym samym należało uznać, że przedmiotem wniosku była dokumentacja prywatna, która nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zaś organ, który jej nie udostępnia, nie pozostaje w bezczynności (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13).

Prawidłowo w terminie 14 dni odpowiedział skarżącej, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną (pismo Wojewódzkiego Urzędu pracy w [...] z dnia 14 maja 2015 r.).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, postanowienie NSA z 13 marca 2007 r., I OSK 243/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.