Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Wojewoda [...] w piśmie z 11 września 2014 r. działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] - dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

a) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały,

b) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2, na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne,

c) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), poprzez ustalenia zawarte w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały, dopuszczające użytkowanie rolnicze na terenach 1Ew, 2Ew, 3Ew oraz brak ustalenia przeznaczenia części działki nr [...] w obrębie [...],

d) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 i pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały,

e) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R,

f) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały,

g) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały,

h) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wskazując na powyższe uchybienia organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne", § 4 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1, w zakresie sformułowania: "zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny", § 9 ust. 7 pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, R1, R2, na gruntach rolnych klasy III, § 9 ust. 1 pkt 1, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, R1, R2 na gruntach rolnych klasy III; § 9 ust. 7 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, R1, R2 na gruntach rolnych klasy III, § 11 ust. 2 pkt 4 w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III; § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, § 12 ust. 2 pkt 7, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, § 10 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "za wyjątkiem użytkowania rolniczego", w odniesieniu do działki [...] w obrębie [...], § 10 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania: " powierzchni wydzielonego terenu", § 10 ust. 2 pkt 6 w zakresie sformułowania: "powierzchni wydzielonego terenu"; § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 w zakresie sformułowania: "powierzchni siedliska"; § 11 ust. 2 pkt 11 w zakresie sformułowania: "powierzchni siedliska", § 12 ust. 2 pkt 4 w zakresie sformułowania powierzchni siedliska"; § 12 ust. 2 pkt 5 w zakresie sformułowania" powierzchni siedliska"; § 11 ust. 4 pkt 2, § 3 ust. 1, § 8, § 10 ust. 3 pkt 1 w zakresie sformułowania "liczona od podstawy"; § 3 ust. 3 w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej, § 9 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały.

W obszernym uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł m. in., że Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., naruszyła zasady oraz tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący zwrócił uwagę, że Rada Gminy [...] uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Organ nadzoru wskazuje, że nałożone przez Radę Gminy [...] w § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały, czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych oraz zabudowy zagrodowej i obsługi rolnictwa z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.). Natomiast przewidziany w § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.).

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Według § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Także ustalenia § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu nadzoru, Rada Gminy również w § 4 pkt 2, § 4 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 8 lit.g, § 11 ust. 2 pkt 3 wprowadziła powtórzenia oraz modyfikacje norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowała ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł ponadto, że Rada Gminy na mocy § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 12 ust. 2 pkt 8 uchwały dopuściła możliwość lokalizowania nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. również na terenach R, R1, R2 na gruntach rolnych klasy III. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek nr ew. [...], [...] i [...], na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejących dróg oraz budową drogi wewnętrznej, służącej do obsługi terenów przyległych, projektowanych pod lokalizację turbiny wiatrowej.

Zdaniem organu nadzoru, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń § 7 ust. 1 pkt 1 lit d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, znajdujących się w granicach przedmiotowego planu. Zatem Rada Gminy [...] nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego zawierającego zapisy umożliwiające lokalizowanie elementów infrastruktury technicznej na terenach gruntów rolnych i leśnych.

Wojewoda podniósł również, że dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod elektrownie wiatrowe (EW) Rada Gminy [...] ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne przeznaczenie, tj. na terenach: 1Ew, 2Ew i 3Ew dopuściła użytkowanie rolnicze. Oznacza to, że na tych gruntach będzie dopuszczalna nie tylko uprawa ziemi czy wytwarzanie płodów rolnych, ale również zabudowa kubaturowa służąca produkcji rolniczej lub przetwórstwu rolno - spożywczemu. Organ dodał, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wynika, że każde przeznaczanie terenu winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia tego wymogu, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zwrócił uwagę, że § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 i pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej, lecz dla powierzchni wydzielonego terenu czy siedliska, a więc niezgodnie z art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p.

Ustalenia § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały naruszają regulacje dotyczące scalania i wymiany gruntów zawarte w ustawie z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700) oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W kwestionowanej uchwale Rada Gminy odwołuje się do szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, nie zwracając uwagi na to, że dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (art. 101 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

Organ nadzoru stwierdził, że część ustaleń planu miejscowego, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, w § 8 uchwały pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami organu, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Brak określenia w studium obszarów przestrzeni publicznych powoduje, że plan miejscowy dotknięty jest wadą prawną polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u. p.z.p., a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., zdaniem organu nadzoru, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały.

Na zakończenie organ nadzoru zwrócił uwagę, że poszczególne ustalenia zaskarżonej uchwały są sprzeczne ze sobą, sprzeczności istnieją również miedzy częścią tekstową i graficzną planu. Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i wywołuje skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności jego ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uwzględniła stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014r. Rada Gminy [...] zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o uwzględnienie skargi (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 planu oraz art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona

Na wstępie należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając o tym, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a., uwzględnia treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła zasady oraz tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że w § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień części graficznej przyjmując, że plan nie określa granic i sposobów zagospodarowania terenu ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, niemniej jednak w samej części graficznej wskazano (choć fragmentarycznie) linie zabudowy.

Należy przypomnieć, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p). Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W końcu, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m. in. linie zabudowy. Według art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy musi określać też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu). Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m. in. linie, kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury.

Natomiast zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 11 ust.1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru - § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 3 planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie - jak można wnosić - jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zatem w tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, tam gdzie jest to zasadne, gdyż stanowi element ładu przestrzennego, jest także podkreślany w orzecznictwie sądowym, a stosowne wyjątki mogą dotyczyć wyłącznie linii przyległych do dróg publicznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13). Podkreślić należy także, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 9). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 11 ust. 2 pkt 3 planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. W części tekstowej planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego - w określonej szerokości - od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 9 ust. 12 pkt 2 lit. b: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Nie analizując bliżej zarzutów zawartych w skardze, w zakresie których organ gminy wnosił o uwzględnienie skargi, należy wskazać, że Sąd podzielił także argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Jak zauważył organ nadzoru, z ustaleń § 7 ust. 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 w ramach gruntów rolnych klasy III. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Natomiast według art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wbrew zatem zarzutom organu, słusznie Wojewoda podnosi, że dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody, organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla wszystkich wymagających tego gruntów rolnych klasy III zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru.

Zdaniem Sądu analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Potwierdza to dodatkowo tytuł uchwały, choć w istocie - nie on stanowi o jej wadliwości, lecz sama treść merytoryczna (a konkretnie - jej braki). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia zastałych naruszeń prawa. Z podważanych przez Sąd przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2, wynika, wolą organu uchwalającego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach (np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego). Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd zapisów § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola zaskarżonych aktów.

Sąd podkreśla, że uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., który wskazuje zasady sporządzania planu. Uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). W ocenie Sądu pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo. Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), bezprzedmiotowe stało się szczegółowe rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych zapisów treści tekstowej planu, mając na uwadze, że co do zasadności większości z nich przychylił się także organ go uchwalający.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.