Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 354/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek [...] z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 354/18) po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie rozpatrzenia pkt 3 wniosku z 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 3 ww. wniosku [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądził od organu na rzecz skarżącego [...] zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z 12 lutego 2018 r. [...] zwróciło się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w pkt 3 o udostępnienie "informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody".

Pismem z 26 lutego 2018 r. w odpowiedzi na punkt 3 Minister poinformował, że: "w Ministerstwie w 2017 roku w urzędzie było zatrudnionych 326,15 osób. Zgodnie z art. 93 punkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1889) członkom korpusu służby cywilnej można przyznać nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z uwagi na indywidualny charakter przyznawanych gratyfikacji oraz ich incydentalność, mając na względzie art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 z późn. zm.), w zw. z art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.), art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...), uprzejmie informuję, że w 2017 r. wypłacono nagrody finansowe w łącznej wysokości 1 375 050,00 zł brutto". Ponadto Minister poinformował, że "wnioskowana informacja <> nie może zostać udostępniona, gdyż nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".

Skargę na bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia pkt 3 wniosku złożyło [...].

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił na wstępie stanowiska organu, że żądane dane nie stanowiły informacji publicznej i zbędne byłoby wydanie stosownego orzeczenia w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie w piśmie z 26 lutego 2018 r. nieudzielenie pełnej informacji uzasadniono także kwestią ochrony dóbr osobistych czy danych osobowych, to jednak ta częściowa niekonsekwencja organu zdaniem Sądu nie może mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie wynagrodzenia osób, piastujących funkcję publiczne – wykonujących określone kompetencje w ramach aparatu władzy – stanowią informację publiczną (tak art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Ich ujawnieniu nie muszą w każdym przypadku stać na przeszkodzie względy ochrony danych osobowych, gdyż korzystają one z węższej ochrony ich życia prywatnego – informacji wrażliwych (tu dane o uposażeniu). Dane dotyczące indywidualnych zarobków osób piastujących funkcje publiczne stanowią informację publiczną a informacji takiej nie stanowią wyłącznie dane dotyczące wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie, gdyż nie wszyscy pracownicy wykonują władzę publiczną określaną kompetencjami decyzyjnymi. Udostępnienie informacji o ich osobistych zarobkach nie dość, że podlega ograniczeniu – wobec przepisów o ochronie danych osobowych – to nie stanowi w ogóle informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Reguluje ona dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc o działaniu organów państwa i osób pełniących funkcje publiczne. Podsumowując Sąd uznał, że kwestia wynagrodzenia stanowi sensu stricto informację publiczną (z kompetencjami decyzyjnymi) jak i inne – gdzie nie mogłyby zostać ujawnione informację personalne o ich zarobkach, wobec ochrony danych osobowych. Nie stanowią one przy tym nawet informacji publicznej.

Przedmiotowy wniosek zdaniem Sądu nie mógł być w pełni uwzględniony, gdyż nie stanowią informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu, lecz jedynie te dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. Nadto zasadność przekazania żądanych danych winna być rozważona w kontekście przesłanek udzielenia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

W takiej sytuacji zdaniem Sądu przedwczesne jest zajęcie stanowiska, czy żądana informacja - w zakresie imiennego zestawienia kwot nagród, wypłaconych wszystkim osobom o kompetencjach decyzyjnych - powinna zostać udostępniona. Zwłaszcza, gdy nie ma on wiadomości, czy organ dysponuje stosownymi zestawieniami, a więc żądana informacja wymagałaby przykładowo przetworzenia. Jeśli natomiast organ zamierza odstąpić od udzielenia żądanej informacji publicznej, w zakresie w jakim dotyczy osób o kompetencjach decyzyjnych, obowiązany jest w danym zakresie wydać stosowne orzeczenie administracyjne. Wobec nie udzielenia informacji ani też nie wydania decyzji w danym przedmiocie, organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie, ponieważ odstąpienie od dalszych czynności wynikało z błędnej oceny organu, nie ma podstaw dla uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W terminie 14 dni organ będzie obowiązany udzielić informacji bądź wskazać termin jej udostępnienia (np. gdy wymaga ona przetworzenia) nie dłuższy niż dwa miesiące albo orzec o odmowie udostępnienia danych o imienne przyznanych nagrodach, w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną (co do osób o kompetencjach decyzyjnych) w całości lub w części.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W pkt 3 zasądzono zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1330 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o nagrodach przyznanych poszczególnym osobom wraz ze wskazaniem ich imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia dla przyznanej nagrody jest informacją publiczną, o ile informacja odnosi się do osób z kompetencjami decyzyjnymi,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu toku rozumowania, w wyniku którego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że informacją publiczną jest informacja dotycząca nagród wraz ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz uzasadnienia dla przyznanej nagrody, o ile dotyczy osób o kompetencjach decyzyjnych, czyli o kompetencjach w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, jak również lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w zakresie stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek udzielenia informacji publicznej odnosi się do osób o przypisanych kompetencjach w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, określonych dalej "kompetencjami decyzyjnymi",

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 200 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9 uzasadnienia), że w sentencji zasądzono zwrot kosztów postępowania obejmujący uiszczony wpis,

4. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązania organu administracji do rozpatrzenia wniosku, podczas gdy organ administracji udzielił wnioskowanych informacji.

W związku z powyższym, Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Minister oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznał ten Sąd, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do rozpoznania wniosku [...] zawartego w punkcie 3.

Analizując tę kwestię zwrócić należy uwagę na pojawiające się rozbieżności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wyroku, jak i wewnętrzną sprzeczność tego ostatniego, szczególnie odnośnie tego co Sąd pierwszej instancji kwalifikował jako informację publiczną. Na wstępie swoich rozważań Sąd zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że informacje objęte wnioskiem nie są informacją publiczną, by następnie ograniczyć informację publiczną do osób piastujących funkcje publiczną z określonymi kompetencjami decyzyjnymi. Informacje o zarobkach pozostałych pracownikach urzędu wyraźnie Sąd pierwszej instancji wykluczył z kategorii informacji publicznej, nie mniej jednak w sentencji (rozstrzygnięciu) wyroku zobowiązał Ministra do rozpatrzenia całego wniosku, a który dotyczył (wszystkich) pracowników Ministerstwa. Sąd pierwszej instancji wskazywał w uzasadnieniu swojego wyroku na przesłanki udzielenia informacji przetworzonej, a nawet na konieczność wydania decyzji administracyjnej w przypadku "braku przesłanek dla udzielenia żądanej informacji", zupełnie pomijając kwestię, że zarówno prawo otrzymania informacji przetworzonej jak i odmowa jej udostępnienia dotyczą wyłącznie informacji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja prowadzi do zatarcia pojęć, a więc tego czym jest i co stanowi informacja publiczna oraz jakie są zasady jej udzielania lub regulacje ograniczające albo nawet włączające jej udzielenie. Zarówno bowiem zagwarantowane w ustawie z 6 września 2001 r. prawo do informacji publicznej (art. 2 ust. 1), sposoby jej udostępnienia (art. 7) oraz jej ograniczenia (art. 5), czy wyłączenia (art. 16) wymagają w pierwszej kolejności ustalenia, że żądana informacja stanowi "informację publiczną". Analiza Sądu przedstawiona na tym tle nie daje jednoznacznych odpowiedzi , co czyni częściowo zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem tak sformułowane uzasadnienie przynajmniej częściowo uniemożliwia odtworzenie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zdaniem jednak Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem informacja o wydatkowaniu środków publicznych, a takimi są niewątpliwe informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mieści się ona w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h, gdyż odnosi się ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że Minister zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takiej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 168/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.cbois.nsa.gov.pl).

Czym innym jest natomiast kwestia udostępnienia informacji publicznej i ograniczeń z tym związanych (art. 5 ustawy) wynikających z zestawienia zasady jawności informacji publicznej oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych. Do kwestii tej nie można było jednak odnieść się na obecnym etapie postępowania sądowego, którego przedmiot stanowi skarga na bezczynność w rozpoznaniu pkt 3 wniosku [...], a który jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji nie został rozpoznany przez organ, gdyż ten ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w sformalizowany sposób, ani nie rozważył czy możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych, a czemu służy m.in. anonimizacja (zatarcie) danych wrażliwych.

Tym samym rację miał Sąd pierwszej instancji, zobowiązując Ministra do rozpatrzenia wniosku [...] we wskazanym zakresie, chociaż przyczyny tego stanowiska wymagały poprawienia przez Sąd kasacyjny. Podzielając częściowo zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2), uznać należało, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem organ pozostawał w zarzucanej mu bezczynności. W związku z tym jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a (zarzut 4).

Jako niezasadny należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 200 P.p.s.a. (zarzut 3), bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wpis od skargi stanowi jedyny składnik kosztów sądowych podlegających zwrotowi, na skutek uwzględnienia niniejszej skargi.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Z uwagi na to, że w postępowaniu kasacyjnym skarżące [...] nie było reprezentowane przez pełnomocnika orzeczono o oddaleniu jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.