Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Fabianki z dnia 27 czerwca 2019 r. nr V/53/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 (oznaczony jako 2nd) i §15 ust. 1 (oznaczony jako 1st) pkt. 4 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia 19 maja 2020 r., nr WIR.II.743.4.95.2019.JS, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr V/53/2019 Rady Gminy Fabianki z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Szpetal Górny, zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.:

. art. 15 ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.",

. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w całości.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, iż Rada Gminy Fabianki w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wprowadziła następujący zapis cyt. "Ustala się zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych oraz z blachy trapezowej lub falistej w obrębie granic frontowych wzdłuż dróg publicznych". Ponadto, ustalono w § 15 pkt 4 uchwały, w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, że przy lokalizacji obiektów budowlanych, ogrodzeń oraz nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zachować normatywne odległości od istniejących sieci infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że władztwo planistyczne gminy, które pozwala jej, za pośrednictwem aktów planowania przestrzennego, swobodnie kształtować politykę przestrzenną gminy, nie oznacza całkowitej dowolności w stosowanych w tych aktach planistycznych norm prawnych. Przepisy przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wraz z innych przepisami prawa, ustalają granice wspomnianego władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu. Wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy.

Wojewoda podkreślił, że art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774), zwaną dalej "ustawą krajobrazową" stanowi, iż rada gminy może ustalić w formie uchwały, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto, organ ten może w ww. uchwale ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, zdaniem Wojewody, wskazują jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna, niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy również, że przepis art. 37a u.p.z.p. został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i co wydaje się kluczowe dla oceny odrębnego charakteru omawianych aktów prawa miejscowego - to fakt, że ustawodawca przewidział dwie - niezależnie od siebie i całkowicie odrębne procedury zmierzające do uchwalenia obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e u.p.z.p. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 250/18).

Wojewoda podkreślił, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2015 r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 7 pkt. 3 lit.b ustawy krajobrazowej, przepis ten został przez ustawodawcę uchylony, dlatego zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania np. obiektów małej architektury i ogrodzeń mogą być ustalane, ale wyłącznie w drodze odrębnej - podjętej w oparciu m.in. o przepisy art. 37a u.p.z.p. - uchwały.

W art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, zdaniem organu nadzoru do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po dniu 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w doktrynie (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016), jak i w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 339/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 485/17).

Wojewoda podkreślił, że znowelizowane przepisy u.p.z.p. nie przewidują zatem możliwości uregulowania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że fragmenty zaskarżonej uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p,, wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo trzeba stwierdzić, że gmina ma instrumenty prawne dla ukształtowania przestrzeni publicznej w określony sposób. Skoro założeniem gminnego prawodawcy jest uregulowanie tej materii zgodnie z obowiązującymi przepisami, to obecnie winna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę.

Reasumując, w ocenie organu nadzoru, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Ponadto zwrócono uwagę, że Rada Gminy Fabianki w § 15 pkt 10 lit. a zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, wprowadziła następujący zapis cyt.: "Ustala się realizację miejsc postojowych z zachowaniem następujących wskaźników: a) dla zabudowy mieszkaniowej - nie ustala się, b) nie ustala się miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową", natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Organ nadzoru podkreślił, że ilość miejsc parkingowych określana jest w zależności od rodzaju przeznaczenia terenu: albo w stosunku do ilości mieszkań (zabudowa mieszkaniowa), albo w stosunku do ilości zatrudnionych, bądź powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (usługi, aktywność gospodarcza, produkcja). Co istotne, przy przeznaczeniach mieszanych trzeba określić ilość miejsc parkingowych dla każdego z przeznaczeń z osobna (np. przy terenach M/U osobno dla zabudowy mieszkaniowej i osobno dla usług).

Organ nadzoru, po szczegółowej analizie zaskarżonej uchwały stwierdził, że organ gminy dla przedmiotowego miejscowego planu, nie określił minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji dla terenu oznaczonego

w planie miejscowym symbolem 1 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

W ocenie organu nadzoru, brak określenia minimalnego wskaźnika liczby miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań oraz brak określenia sposobu realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, ponieważ organ gminy ma obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ilości miejsc postojowych na danych terenach oraz dodatkowo należałoby wskazać ich sposób realizacji. Jednocześnie wskazać należy, iż w przypadku, gdy wolą organu gminy jest to, aby miejsca postojowe były realizowane na innym terenie o innym przeznaczeniu, to należałoby jednoznacznie wskazać w treści uchwały.

Wojewoda podkreślił również, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2552/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 189/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 17/15).

Ponadto Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie konsekwentnie podnosi się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r" sygn. akt II OSK 1566/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r" sygn. II OSK 1343/12).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Fabianki wniosła o częściowe jej uwzględnienie tj. w zakresie zarzutu z pkt 1 oraz o oddalenie zarzutu w zakresie pkt 2 skargi.

Zdaniem strony przeciwnej, biorąc pod uwagę stan prawny na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, zarzut skargi Wojewody Kujawsko- Pomorskiego o naruszeniu przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) - w zakresie nieuprawnionego zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących ustaleń w temacie ogrodzeń, ich standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych wydaje się być zasadny i dlatego organ uznał słuszność tego zarzutu.

Jeżeli chodzi zaś o drugi zarzut skargi tj. naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt. 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), to w ocenie organu zarzut ten jest nieuprawniony, bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z założenia planem jednofunkcyjnym, tj. o funkcji mieszkaniowej z przeznaczeniem pod indywidualne, jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Ostateczny kształt przestrzenny terenu objętego planem tj. wielkości poszczególnych działek, ich kształty a także układ dróg wewnętrznych będzie powstawał w oparciu o koncepcję realizacyjną opracowaną przez właściciela całego terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym. Wymieniona koncepcja oraz plany zagospodarowania poszczególnych działek, sporządzone dla potrzeb związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych, zdaniem strony przeciwnej rozstrzygną o ilości miejsc parkingowych na indywidualnych posesjach w zależności od potrzeb rodziny danego inwestora indywidualnego, którym trudno jest narzucać a priori daną ilość miejsc parkingowych w sytuacji gdy dla jednych domów jednorodzinnych w ogóle nie będzie żadnej potrzeby miejsc parkingowych a dla innych domów jednorodzinnych tych miejsc parkingowych będzie potrzeba kilka.

Poza tym wskazano, że zapis w planie o treści "nie ustala się", nie jest równoznaczny z zakazem, a zatem nie zabrania lokalizowania takowych miejsc w ilości wynikającej z rzeczywistych potrzeb mieszkańców domów jednorodzinnych .

W świetle powyższej argumentacji, zdaniem strony przeciwnej, wniosek organu nadzoru o uchylenie uchwały Nr V/53/2019 Rady Gminy Fabianki z dnia 27 czerwca 2019 r. w całości jest zbyt daleko idący, bowiem przedmiotem wniosku o uchylenie mogą być ewentualnie tylko kwestionowane zapisy, a nie cały plan, co stworzy możliwość wprowadzenia niezbędnych zmian i korekt, pozwalających na zmianę treści zapisów zgodnie z wykładnią przedstawioną przez stronę skarżącą oraz zachowanie dobrze opracowanego i spójnego dokumentu planistycznego. Pozwoli to również na znaczne ograniczenie czasu związanego z przeprowadzeniem niezbędnych procedur i w efekcie pozwoli uruchomić wcześniej inwestycyjny proces budowlany w gminie o dużym zapotrzebowaniu na budownictwo mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego uprawniony był do jej zaskarżenia w trybie art. 93 u.s.g.

Oceny, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania miejscowego planu", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza zaś takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasady, zakres i wymagania sporządzania planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie projektu)

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei, § 4 ust. 9 rozporządzenia w sprawie projektu stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;

Określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym i wyłącznie wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej do ustalenia ilości miejsc parkingowych, przyjmując wymienione kryteria- ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Jednocześnie interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle powyższego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się system komunikacji i tereny pod sieci infrastruktury technicznej, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu, a także liczbę miejsc do parkowania; w tym na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut strony skarżącej nie odnosi się do pominięcia określenia miejsc parkingowych w związku z planowanym dokonaniem ustaleń w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej lecz pominięcia miejsc parkingowych w jednostce planistycznej "M." dotyczącej zabudowy jednorodzinnej.

Zgodnie z 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów

W odniesieniu do wykładni 15 ust. 2 u.p.z.p, jak już podkreślono, w doktrynie wskazuje się, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie prima facie należałoby uznać, że skoro mamy do czynienia z zabudową, to wynikające z tego przepisu zasady i wskazówki należałoby bezwzględnie umieścić w planie, a więc także minimalną liczbę miejsc do parkowania. W planie zaś stwierdzono, że nie ustala się miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej. Należy jednak podkreślić, że teren ten przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne. W tym przypadku, charakter zabudowy, jej cele i sposób wykorzystania a także prawo właściciela do zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność, nie pozwalają na taką interpretację przepisów, która wymagałaby określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania. Nawet z § 4 pkt 9 rozporządzenia wynika, że ilość miejsc parkingowych ustalana jest w zależności od ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych, albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, a dodatkowo w przypadku określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Takie warunki nie występują w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Tym samym, nie ma podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane zapisy w sposób istotny naruszają przepisy 15 ust. 2 u.p.z.p i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli, w zależności od ustaleń planu o których mowa w 15 ust. 2 u.p.z.p., można odstąpić w określonych warunkach od określonych zapisów ze względu na stan faktyczny, gdyż z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to tym bardziej można odstąpić od jednego z elementów zawartych w danym zapisie, czy jednostce.

W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie ten brak wydaje się oczywisty. Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

W opisanym przypadku brak takiego ustalenia w planie, nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu jako postawy do jego zakwestionowania, skutkującej stwierdzeniem nieważności. Z tego względu w tym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odniesieniu do zapisów zawartych w § 6 ust. 2 i § 15 ust. 1 pkt 4 planu dotyczących sytuowania ogrodzeń, Sąd podziela stanowisko skarżącego, którego też nie kwestionuje organ, iż wobec zmiany ustawą krajobrazową ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tego rodzaju ustalenia mogą się znaleźć w odrębnej uchwale, gdyż ustawodawca usunął je z obligatoryjnych postanowień miejscowych planów zagospodarowania.

W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność wymienionych jednostek redakcyjnych na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.