Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni- Krzesławice" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr 26, położoną w Krakowie, obręb 44, jednostka ewidencyjna Nowa Huta; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zwraca skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem części nienależnie uiszczonego wpisu.

Z. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącym działki nr 26 obręb 44 jednostka ewidencyjna Nowa Huta, jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności,

2. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t. z późn. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku),

3. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

4. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, poprzez ustanowienie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej, mimo iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają jedynie zakaz budowy ogrodzeń w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu,

5. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie.

W uzasadnieniu podano, iż skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 26 obr. 44 ewid. Nowa Huta, objętej KW nr [...], położonej przy ul. S. w Krakowie. Nieruchomość jest częściowo zabudowana, nieogrodzona.

Nieruchomość ta, według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku) znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN. W pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże). Natomiast obecnie - po zmianie uchwały w sprawie Studium, przyjętą w dniu 9 lipca 2014r. uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa, przeznaczenie nieruchomości ustalono w całości w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o symbolu MNW. Ponadto, w terenie w którym znajduje się nieruchomość - jednostka nr [...] Dolina Dłubni - nie ustanowiono przeznaczenia o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, zachowując właściwe proporcję między ochroną środowiska, a stanem poszczególnych nieruchomości i możliwością ich zagospodarowania. Jako kierunki zmian wskazano natomiast, że istniejąca zabudowa jednorodzinna powinna zostać utrzymana albo przekształcona.

Na podstawie zaskarżonej uchwały, cała nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie publicznie dostępnej zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZP.7. Zgodnie z § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, podstawowym przeznaczeniem w terenach ZP.7 jest ogólnodostępna zieleń urządzona - park rzeczny. W terenie ZP.7 jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono lokalizację elementów wyposażenia parku, ścieżek pieszych, rolkowych i rowerowych, ścieżek dydaktycznych oraz tras konnych i tras narciarstwa biegowego wraz z niezbędną infrastrukturą, a także mostki i kładki piesze. W terenie ZP. 7 można ponadto lokalizować terenowe i nawodne elementy przystani kajakowej wraz z pomostem oraz inne urządzenia niezbędne do uprawiania sportów wodnych i rekreacji. Powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie może być większa niż 40% terenu inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 7 zaskarżonej uchwały w terenach ZP.7 obowiązuje zakaz budowy budynków i wiat.

Zarówno Studium w brzmieniu z daty uchwalania zaskarżonej uchwały, jak i aktualne Studium nie wprowadza zatem ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej, mimo to w zaskarżonej uchwale dla nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie w publicznie dostępnej zieleni urządzonej.

Skarżąca wykorzystuje nieruchomość na cele mieszkaniowe oraz na cele działalności gospodarczej. Obowiązujące ustalenia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają rozbudowę znajdujących się na nieruchomości budynków, a także uniemożliwiają jej ogrodzenie, w sposób uniemożliwiający dostęp nieograniczonej liczy osób na prywatny teren nieruchomości skarżącej.

Ustalenia zaskarżonej uchwały wyłączyły zatem możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej na cele prywatne. W pobliżu rzeki Dłubni znajdują się nieruchomości zabudowane na cele działalności gospodarczej (jak np.- tereny wykorzystywane przez spółkę "G." Sp. z o.o.), o parametrach znacznie większych niż nieruchomość skarżącej, a także tereny stanowiące ogólnodostępne urządzenia sporu i rekreacji oraz parku (jak np. teren Klubu Sportowego [...] oraz teren Zalewu Nowohuckiego). Walory przyrodnicze terenów objętych zaskarżonym planem są zatem dostatecznie chronione poprzez pozostałe ogólnodostępne tereny zieloni urządzonej i zieleni parkowej. Ograniczenie terenu prywatnego skarżącej poprzez nadanie przeznaczenia jako ten publicznie dostępnej zieleni urządzonej nie znajduje zatem uzasadnienia w stanie faktycznym oraz narusza zasadę proporcjonalności.

Porównanie ustaleń Studium, obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, jak również ustaleń obowiązującego Studium, prowadzi do wniosku, że tereny, które były wyłączone z zabudowy - ZP, zostały bezprawnie rozszerzone na teren całej nieruchomości Skarżącej. Zgodnie z zasadnym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1237/13, w takiej sytuacji zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej określone działki. Niedopuszczalna jest bowiem zmiana w planie miejscowym granic obszaru, na którym wprowadzony jest całkowity zakaz zabudowy dokonana w taki sposób, że następuje rozszerzenie tego obszaru w porównaniu z granicami przyjętymi w studium. Takie działanie Organu jest nadużyciem władztwa planistycznego i stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Przeznaczenie prywatnego terenu skarżącej na terenu publicznie dostępnej zieleni urządzonej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie została wydana żadna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na mocy której teren nieruchomości można by uznać za przeznaczony na cel publiczny, co umożliwiałoby jej wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak charakter przeznaczenia ustanowiony w zaskarżonej uchwale, stanowi o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej na cele publiczne. Co więcej, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wartość terenów o przeznaczaniu ZP.7 nie wzrośnie, w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Jak wynika z § 33 dla terenów nie wskazanych w pkt 1 procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej uchwalono 0%. Skarżąca zatem została po pierwsze ograniczona w możliwości zabudowy swojej nieruchomości, po drugie - nadane przeznaczenie nie powoduje wzrostu wartości jej nieruchomości, ani jej wywłaszczenia. Objęcie całej nieruchomości skarżącej przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, stanowi zatem nadmierną ingerencję w jej prawo własności.

Zaskarżona uchwała narusza zatem przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do nadużywania władztwa planistycznego. W art. 6 o gospodarce nieruchomościami, katalog celów publicznych uzasadniający ingerencję w prawo własności nieruchomości nie kwalifikuje parków rzecznych oraz przystani kajakowych jako celów publicznych. Skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest taki, że właściciel nie może gruntu zagospodarować, a władze miasta nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na jego wykup. Inaczej mówiąc, brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni publicznej jako celu publicznego ogranicza władze miasta w możliwości pozyskania gruntów, gdyż nie podlegają one przepisom o wywłaszczeniu. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą zatem do nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c.

Zlokalizowane na terenie zaskarżonej uchwały parki, stadiony oraz pozostałe ogólnodostępne tereny zielone są wystarczające dla ochrony walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska w okolicy rzeki Dłubni. Brak jest podstaw do rozszerzania tych obszarów kosztem nieruchomości prywatnej skarżącej. Ponadto w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej, znajdują się tereny oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.7, zgodnie z przeznaczeniem, jakie nadane im zostało w Studium (w wersji z roku 2008, jak i obecnej). Objęto nimi zarówno już zabudowane nieruchomości, jak i niezabudowane. Nieruchomość skarżącej natomiast, mimo iż stan jej zagospodarowania uzasadniał przyjęcie dla niej przeznaczenia w terenach mieszkalnych, nie została ujęta w terenach zabudowy mieszkaniowej. Tym samym naruszone zostały prawa nabyte skarżącej, polegające na prawie do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z aktualnym stanem zagospodarowania.

Przeznaczenie całości nieruchomości skarżącej na teren publicznie dostępnej zieleni urządzonej stanowi zatem rażące naruszenie przepisów u.p.z.p. oraz interesu prawnego.

W konsekwencji obecne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Dolina Dłubni - Krzesławice, narusza prawo własności Skarżącej, polegające na prawie do zabudowania nieruchomości i w sposób istotny zmienia możliwość zagospodarowania nieruchomości. Jak wynika natomiast z ustaleń obowiązującego Studium, całość terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej może zostać zagospodarowana na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Mimo braku zmiany stanu faktycznego, teren, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej, w 2014 roku (zmiana Studium) nie został uznany za teren niezbędny na potrzeby publicznie dostępnej zieleni urządzonej. Dopuszczono w nim zabudowę wielorodzinną, zatem o parametrach i intensywności większych niż obecna zabudowa, znajdująca się na nieruchomości skarżącej.

Powyższe okoliczności wskazują na to, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do nieuzasadnionego naruszenia zasady proporcjonalności. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dolina Dłubni - Krzesławice w zakresie działki nr 26 obręb 44 jednostka ewidencyjna Nowa Huta naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nadmiernie ograniczają chronione konstytucyjnie prawo własności, szczególnie że sąsiednie działki (od strony zachodniej) z nie podlegają tym samym ograniczeniom. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 710/12, LEX nr 1216757). Władztwo planistyczne nie może być wobec tego traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1348/13, LEX nr 1424911). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zatem kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 307/12).

Ponadto, uchwalając plan miejscowy organ musi ustalić, czyjego zapisy nie są sprzeczne ze Studium. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej doszło do nadmiernego rozszerzenia przeznaczenia terenów zieleni publicznej i objecie nimi całej nieruchomości, mimo iż przeznaczenie nadane w Studium stanowiło w przeważającej mierze tereny mieszkaniowe. Naruszono zatem podstawową zasadę sporządzania miejscowego planu, nakazującej uwzględnianie w planie miejscowym przeznaczenia nadanego w Studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszym rzędzie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1772/11), po rozpoznaniu skargi na uchwałę Nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice", stwierdził nieważkość zaskarżonej uchwały w części:

a) odnośnie części tekstowej w zakresie:

- § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret drugi,

- § 6 ust. 1 pkt 4 lit. c,

- § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwszy w zakresie słów: TI.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9",

- § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, tiret czwarty,

- § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "U.7", "U.8",

- § 10 ust. 2 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t",

- § 12 ust. 1 pkt 9 lit. a w zakresie słów: "MW.1", "MW.2",

- § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b w zakresie słów: "U/MW",

- § 12 ust. 1 pkt 9 lit. d w zakresie słów: "US.t",

- § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "z wyjątkiem części Terenu US.t w zasięgu określonym nieprzekraczalną linia zabudowy",

- § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "oraz US.t",

- § 15 ust. 2 pkt 1 lit. b w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "i dla Terenów zabudowy usługowo - mieszkaniowej U/MW",

- § 15 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "oraz Terenu US.t",

- § 16 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "i US.t",

- § 18 ust. 3 pkt 6 w zakresie słów: "US.t",

- § 23 ust. 3 pkt 3,

- § 24,

- §25,

- § 26 ust. 1 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9",

- § 26 ust. 2 pkf 1 w zakresie słów: "U.1", "U.7", "U.8",

- § 26 ust. 2 pkt 2,

- § 26 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "i U.9",

- § 26 ust. 3 pkt 3,

- § 26 ust. 5 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9",

- § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7",

- § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b,

- § 26 ust. 5 pkt 1 lit. c,

- § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d,

- § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7",

- § 26 ust. 5 pkt 2 lit. b,

- § 26 ust. 5 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "dla Terenu U.8: 35 %" oraz w zakresie słów: "U.8", "U1", "U.9",

- § 26 ust. 5 pkt 4 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8",

- § 26 ust. 5 pkt 4 lit. b,

- § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9"

- § 26 ust. 5 pkt 9 w zakresie słów: "U.1",

- § 26 ust. 5 pkt 10 w zakresie słów: "U.1", "U.9",

- § 26 ust. 5 pkt 11 w zakresie słów: "U.1",

- § 26 ust. 6 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9",

- §29,

- § 33 pkt 1 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t"

b) odnośnie rysunku planu w zakresie terenów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t".

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawomocne od dnia 2 października 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni - Krzesławice". Powyższe oznacza, iż ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości należącej do skarżącej nie naruszają przepisów prawa. Działka Skarżącej jest bowiem położona w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.7 - Tereny publicznie dostępnej zieleni urządzonej, a teren ten nie został objęty zakresem stwierdzenia nieważności planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej). Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn.: II OSK 1932/07.

Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy Studium, co zdaniem strony przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa poprzez ustalenie w planie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej oraz zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew twierdzeniu skarżącej nie istnieją żadne prawa nabyte, polegające na prawie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym

Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" ograniczony jest od północy ulicą Kocmyrzowską, od wschodu rzeką Dłubnią, od południa aleją Solidarności, od zachodu ulicą Bulwarową. Obszar ten od strony wschodniej sąsiaduje z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Krzesławice.

W oparciu o przyjęte w dniu 4 lipca 2005 roku kryteria do rankingu inwestycji miejskich w zakresie zieleni została opracowana lista rankingowa zawierająca obszary włączone w system parków rzecznych i parków miejskich. Obszar doliny Dłubni uznano za jeden z najważniejszych do objęcia ochroną poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziła opinia Nr 174/2006 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z dnia 23 stycznia 2006 roku. Prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Dolina Dłubni - Krzesławice zostały podjęte w oparciu o Uchwałę Nr CV/1070/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolipa Dłubni- Krzesławice". Kolejne tereny wzdłuż rzeki Dłubni, aż do ujścia tej rzeki do Wisły, zostały objęte kolejnymi planami miejscowymi: "Dolina Dłubni - Obszar Sportu i Rekreacji" (plan uchwalony uchwałą Nr LXXXI 1/1077/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r.), "Dolina Dłubni - Mogiła" (plan uchwalony uchwałą Nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2008 r.)

Jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni- Krzesławice" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych. W związku z tym, w obszarze objętym planem, tereny przylegające do rzeki, wskazane w Studium pod ZP, zostały przeznaczone pod zieleń. Jeżeli zaś chodzi o działki nr [...] i 26, to ze względu na ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie sieci infrastruktury technicznej (wskazane na załącznik nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu) powierzchnia tych działek możliwa do ewentualnego zainwestowania była niewielka. Zatem - w związku ze ustaleniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) terenów, oznaczonych symbolem MN, określonych jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. W terenach, dla których w Studium wskazano przeważająca funkcję, można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem ustalenie w tym rejonie terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Ponadto wskazano na zapisy Studium w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej" stanowiące, iż dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji określonych tam zasad.

Przez działkę nr 26 obr. 44 Nowa Huta przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, dla którego planie wyznaczona została - jako strefa ochronna - minimalna odległość zewnętrznej krawędzi gazociągu od obiektów budowlanych: budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej, ustalona na 15m. Gazociąg został wybudowany przed 2001 r. dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12.12.2001 lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Skarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia 23.05.2006, który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Reasumując przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie zostało ustalone dowolnie, lecz w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

Nieuzasadniony tez jest wniosek skarżącej o orzeczenie na podstawie art. 152 p.p.s.a. o tym, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, gdyż art. 152 § 2 ww. ustawy stanowi, iż przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego, a taki status posiada właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z przepisu art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dopełniła powyższego wymogu. Zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, są tożsame z zarzutami skargi, a zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a skarżąca zachowała termin do złożenia skargi. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje też legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że jest ona właścicielką zabudowanej działki nr 26 obręb 44 jednostka ewidencyjna Nowa Huta, znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności.

Następnie należy zaznaczyć, że kwestionowana uchwała była przedmiotem sądowej kontroli ( w ramach jednej skargi dwukrotnie przez WSA i dwukrotnie przez NSA). Jak wynika z uzasadnień sadów, przedmiotem kontroli była m.in. zgodność z prawem procedury planistycznej i zasad sporządzania planu miejscowego, a w wyniku tej kontroli prawomocnie stwierdzono nieważność części uchwały, w zakresie wskazanym w części historycznej uzasadnienia. Odnosząc się na tej płaszczyźnie do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1772/11), wskazał, że "w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni - Krzesławice", należy wskazać, że taki zwrot nie oznacza jednak, iż ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości skarżącej, nie naruszają przepisów prawa i skarżąca niejako automatycznie pozbawiona jest prawa do skutecznego wniesienia skargi. Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej, nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia. Poglądy takie są wynikiem tego, że aby dokonać oceny, czy przeznaczenie w planie konkretnej działki jest zgodne z prawem, w szczególności czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie stanowiska właściciela działki, dlaczego określone przeznaczenie jego nieruchomości narusza prawo oraz motywów, którymi kierował się organ, dokonując takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Takiej analizy i oceny odnośnie każdej z działek objętych planem, nie dokonuje się w postępowaniu sądowym badającej zgodność z prawem uchwały o prawie miejscowym, ponieważ w takim postępowaniu nie uczestniczą wszyscy właściciele nieruchomości objętych kontrolowanym planem, a jedynie podmiot(y) skarżący(ce), którzy nie są nawet w stanie przedstawić wszelkich możliwych zarzutów, odnośnie wszystkich nieruchomości, jakie obejmuje kontrolowana uchwała. W tym miejscu dodać też należy, że w poprzednim postępowaniu sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie obejmującym tereny przeznaczone wbrew prawu pod zainwestowanie (czyli odwrotnie niż w przedmiotowym wypadku). Zwrot że "w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni - Krzesławice", należy zatem co najwyżej wykładać, że przeznaczenie pod zainwestowanie innych terenów jest zgodne z prawem.

Przechodząc do dalszej części rozważań prawnych, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi kwalifikowanymi wadami obarczona jest przedmiotowa uchwała.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że jak najbardziej uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej, przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku). Skoro nieruchomość ta, według wskazań Studium znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, a w pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże), to całe jej przeznaczenie na teren zieleni publicznej narusza studium. Na tej płaszczyźnie rozważań należy zaznaczyć, że skarżony organ nie wykazał, iż przesunięcie granicy w planie miejscowym było zgodne z rozdziałem 4.2 pkt. 1 części tekstowej studium. Okoliczności takie nie wynikają również z dokumentacji planistycznej. Uzasadnianie przez organ przesunięcia granic przeznaczenia działki skarżącej z uwagi na gazociąg, który przez nią przebiega nie jest przekonujące. Związane jest to z tym, że sąsiadująca z działką skarżącej, działka nr [...] również została w całości przeznaczona niezgodnie ze studium na teren zieleni publicznej, mimo że gazociąg w ogóle przez nią nie przebiega, a strefa ochronna obejmuje ją jedynie w niewielkim zakresie.

Kończąc tę część rozważań należy podkreślić, że skoro ten sam organ planistyczny, najpierw w studium przeznacza określony teren w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności o symbolu MN, następnie w planie miejscowym przeznacza go pod zieleń publiczną urządzoną ZP, a następnie - w kolejnej uchwale o studium w całości pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności o symbolu MNW, to nie jest to decyzja przemyślana i uzasadniona określonymi okolicznościami, a czysto przypadkowa. W takim natomiast wypadku nie można też mówić o uszczegółowieniu, czy doprecyzowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Taka zmiana przeznaczenia obszaru w planie miejscowym, skutkuje niezgodnością planu ze studium i jest istotnym naruszeniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafny jest również podniesiony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem jest. Zauważyć bowiem należy, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki skarżącej, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Dokonała tego zatem w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego. Taki pogląd wynika m.in. z tego, że działka skarżącej, ma w myśl postanowień planu stanowić ogólnie dostępną przestrzeń publiczną, stanowi własność osoby prywatnej, bez której zgody Gmina nie będzie mogła stać się właścicielem tego terenu. Tymczasem właściwa wykładnia art. 140 k.c. prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela, z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu. W tej części rozważań dodać również należy, że przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie ogólnie dostępnej zieleni urządzonej, na terenach, które stanowią własność osoby prywatnej, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy. Wskazuje na to m.in. przytoczony wcześniej argument, co do różnego i niczym nieuzasadnionego, zmiennego przeznaczania tego samego terenu przez ten sam organ planistyczny, w planie i uchwałach o studium.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 (pkt. II) i art. 225 (pkt. III) w/w ustawy.