Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm. – zwanej dalej u.o.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U z 2014 r., poz. 1923 ze zm.) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie gromadzonych odpadów na działkach oznaczonych nr ewid. [...] z grupy 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych o kodach: 17 01 02 (gruz ceglany) oraz 17 06 05 (materiały konstrukcyjne zawierające azbest).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 marca 2019 r. wpłynął do niego wniosek P.K. o podjęcie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów zawartych w u.o. Do wniosku została dołączona dokumentacja fotograficzna

z zaznaczonymi miejscami zakopanych odpadów. Działki o nr ewid. [...] stanowią własność E.. natomiast działka oznaczonych nr ewid. [...] stanowi współwłasność E.S. i P.G.. Na dzień 24 kwietnia 2019 r. Burmistrz wyznaczył przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik E.S. oraz P.G. poinformował organ, że właściciele odmawiają udostępnienia powyższej nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin. Odmowę uzasadniono tym, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wyłącznie na podstawie informacji przekazanych przez P.K., które są oparte bądź na nieuzasadnionych przypuszczeniach i podejrzeniach P.K., bądź na informacjach zupełnie nieprawdziwych.

W dniu 24 kwietnia 2019 r. na wizję lokalną zgłosili się przedstawiciele Urzędu Miejskiego, Straży Miejskiej, Starostwa Powiatowego oraz P.K.. Nie zostali jednak wpuszczeni na teren posesji celem przeprowadzenia kontroli działek, na których zgodnie ze zgłoszeniem znajdowały się odpady przykryte ziemią. Na powyższą wizje lokalną nie przybyli przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ze względu na odmowę wejścia na teren przedstawicieli organów kontrolujących, Burmistrz przekazał dokumenty sprawy jednostce Policji .

W trakcie trwania postępowania administracyjnego właściciele działek nr [...] dostarczyli dokumenty, z których wynika, iż na jednej z działek (w budynku gospodarczym usytuowanym na działce oznaczonej nr ewid. [...]) zgromadzony był odpad niebezpieczny o kodzie 17 06 05 - materiały konstrukcyjne zawierające azbest w ilości 3 260 kg, który [...] maja 2019 r. został przekazany firmie A P.J. i zutylizowany na składowisku odpadów niebezpiecznych E sp. z o.o.,. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji umorzeniowej w powyższej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.K., w którym zarzucił naruszenie:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 85 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ I instancji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności zaś na zaniechaniu dokonania przez organ I instancji oględzin działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], mimo iż przeprowadzenie oględzin wyżej wskazanych działek było konieczne dla ustalenia, czy na ich terenie gromadzone są odpady, jaka jest ilość odpadów gromadzonych na wyżej wskazanych działkach oraz jaki jest rodzaj gromadzonych odpadów, które to zaniechanie doprowadziło do umorzenia postępowania, mimo że na nieruchomości należącej do E.S. i P.G. nadal gromadzone są odpady;

2. art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania, mimo że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie wskazują jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 1 u.o., umorzyło postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Definicja strony postępowania wynika natomiast z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 u.o. Przepisy u.o. nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Tego rodzaju ograniczenie przewiduje art. 170 u.o., ale dotyczy on wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten stanowi regulację wyjątkową i nie może być interpretowany rozszerzająco. Za przedstawioną wyżej wykładnią art. 26 ust. 2 u.o., zdaniem organu, nie przemawia również okoliczność, że przepis ten nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ ten musi być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na doktrynę i judykaturę Kolegium uznało, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Przymiotu strony nie posiada więc osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego. Interes prawny powinien być bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. Osoba, podmiot, instytucja, która powiadamia organ o zdarzeniu, które może powodować wszczęcie postępowania na podstawie przepisu art. 26 u.o., nie staje się automatycznie stroną wszczynanego

z urzędu postępowania. W ocenie organu P.K. nie należy do którejkolwiek z grup, której przepisy przyznają status strony w niniejszym postępowaniu, nie wykazał także interesu prawnego (fakt, że jest właścicielem działki sąsiedniej nie stanowi w żadnym stopniu uzasadnienia takiego interesu), zatem za stronę uznany być nie może.

P.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 u.o., polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez:

a) zaniechanie wyjaśnienia losu odpadów niebezpiecznych z grupy 17, tj.

17 01 02 i 17 06 05, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],

b) zaniechanie zebrania i przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności zaniechaniu dokonania przez SKO oględzin powyższych działek, mimo iż przeprowadzenie oględzin było konieczne dla ustalenia, czy na terenie działek gromadzone są odpady, jaka jest ilość tych odpadów oraz jaki jest rodzaj gromadzonych odpadów, które to uchybienia skutkowały nieuzasadnionym ustaleniem przez organ odwoławczy, że:

- odpady niebezpieczne znajdujące się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] zostały usunięte,

- niezasadnego przyjęcia, że nie doszło do immisji działania odpadów niebezpiecznych z powyższych działek na nieruchomość skarżącego, z czego organ odwoławczy wywiódł błędną tezę, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek złożenia przez P.K. odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie gromadzonych na działkach nr [...] odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. K.p.a. nie reguluje podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, jednak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jego przesłanek należy poszukiwać w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w zasadzie w dwóch sytuacjach: w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., II OSK 2968/17). Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga przy tym o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W przypadku zaskarżenia takiej decyzji skargą, rolą sądu administracyjnego jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Kontrola przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje więc badania prawidłowości decyzji organu I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 października 2019 r., II SA/Wr 444/19). W związku z tym Sąd nie był uprawniony w niniejszej sprawie do odnoszenia się do tych zarzutów sformułowanych w pkt 2 skargi, które były związane z decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r.

W niniejszej sprawie organ II instancji, umarzając postępowanie odwoławcze, odmówił uznania P.K. za stronę postępowania twierdząc, że osoba, która powiadamia organ o zdarzeniu, które może powodować wszczęcie postępowania na podstawie przepisu art. 26 u.o.o., nie staje się automatycznie stroną wszczynanego z urzędu postępowania. Z tym twierdzeniem organu należy się oczywiście zgodzić. Jednakże - w ocenie Sądu - zdecydowanie przedwczesne było stanowisko Kolegium odmawiające skarżącemu przymiotu strony postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 26 u.o. i sprawdzające się w istocie od ogólnikowego stwierdzenia, iż wyżej wymieniany "nie należy do którejkolwiek z grup, której przepisy przyznają status strony w niniejszym postępowaniu, nie wykazał także interesu prawnego (fakt, że jest właścicielem działki sąsiedniej nie stanowi w żadnym stopniu uzasadnienia takiego interesu), zatem za stronę uznany być nie może".

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wyżej wskazany przepis stanowi o zakazie składowania i magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych i nakazuje posiadaczowi odpadów niezwłoczne ich usunięcie

z tychże miejsc. Reguluje nadto tryb postępowania, nadając kompetencje właściwemu organowi administracji publicznej do wszczynania z urzędu postępowania w powyższych sprawach i wydawania stosownych rozstrzygnięć merytorycznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowane od wielu lat stanowisko, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06). Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 211/18).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 u.o., wobec braku przepisu szczególnego dotyczącego stron postępowania, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2917/16). Nie można więc wykluczyć, że oprócz posiadacza odpadów status strony w takim postępowaniu będą również posiadały inne podmioty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1138/18). Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego takich podmiotów są przepisy u.o. Już z art. 16 u.o. wynika bowiem, iż gospodarkę odpadami należy prowadzić

w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc

o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Powyższe znajduje konkretyzację w art. 18 u.o. Ustęp pierwszy tego przepisu wskazuje, że każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Ponadto odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi, który polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku. Składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z wyżej wymienionych przyczyn (art. 18 ust. 2, 3 i 6 u.o.). Z powyższych regulacji wynika zatem bezspornie, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania podejmowane przez posiadacza odpadów, polegające również na składowaniu odpadów, mają interes prawny w nakazaniu usunięcia tych odpadów

z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, o czym stanowi art. 26 u.o. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., II OSK 1642/17).

W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od poczynienia ustaleń czy

w przypadku skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na których są (ewentualnie były) składowane odpady, mogą one w sposób negatywny oddziaływać na jego zdrowie lub życie. Wobec powyższego Sąd uznał, iż organ odwoławczy zbyt pochopnie i bez głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego odmówił skarżącemu przyznania statusu strony postępowania, czym bez wątpienia naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, iż w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., I GSK 1545/19). Sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie może zatem zastępować organu administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć. Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższa ocenę prawą

i wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie czy składowane odpady mogły w sposób negatywny oddziaływać na zdrowie lub życie skarżącego.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do: - wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 265; - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.