Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D. i K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących D. i K. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez D. i K. P. zadaszenia nad częścią podwórka na działce nr geod. [...] położonej w B. – S. przy ul. A. po stwierdzeniu, że na działce będącej własnością wyżej wymienionych nie ma już wiaty będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i objętej decyzją nakazującą jej rozbiórkę. Właściciele działki wykonali natomiast zadaszenie nad podwórzem o wymiarach 2,3 × 9 m – przymocowane do znajdującej się w odległości 4 m od granicy z działką P. W. ściany szczytowej istniejącego budynku letniskowego. Zadaszenie posiada konstrukcję drewnianą, pokryte jest blachą dachówkową i zamocowane do ściany bocznej za pomocą zastrzałów drewnianych. W ocenie organu wykonanie zadaszenia nie było wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), ponieważ nie było budową zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy ani przebudową, montażem, remontem czy rozbiórką,

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez P. W., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

P. W. wniósł skargę na powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006r. w sprawie sygn. II SA/PO 1166/05 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż twierdzenie wyprowadzone przez organy obu instancji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przedmiotowego zadaszenia jest nieuprawnione. Wybudowanie zadaszenia jest bowiem rozbudową, rozumianą jako dobudowanie nowych elementów, wymagającą uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. "Obecnie organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę, że w omawianej sprawie doszło do samowoli budowlanej, obowiązany będzie zastosować przewidziane Prawem budowlanym procedury".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, nakazał D. i K. P., rozbiórkę wskazanego zadaszenia, przymocowanego do ściany bocznej budynku.

D. i K. P. wnieśli odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do rozpatrzenia "organowi bezstronnemu", ewentualnie umorzenia postępowania zarzucając, iż doszło do rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 i art. 25 kpa, bowiem organ I instancji "zignorował całkowicie fakt, iż jedna z osób występujących w postępowaniu w charakterze strony – K. P. – została w jego trakcie wybrana Starostą L." Wprawdzie jest kwestią dyskusyjną, czy starosta jest organem bezpośredniego wyższego stopnia nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, jednak nie ulega wątpliwości, że powiatowy inspektor pozostaje wobec starosty w stosunku podległości służbowej (art. 86 ustawy – Prawo budowlane). Nadto organ orzekający oparł swoje rozstrzygnięcie "na ogólnikowo przytoczonych tezach z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.08.2006r." i nie przeprowadził samodzielnych rozważań co do kwestii faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący nadal twierdzą, że wykonanie zadaszenia nie było wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 omawianej ustawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w omówionym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Samowolnie zrealizowanego przez odwołujących się zadaszenia nie można zalegalizować, gdyż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie legitymują się decyzją o warunkach zabudowy (art. 48 ust. 1 i 2 Ustawy).

Organ orzekający przyznał fakt wybrania odwołującego się K. P. na Starostę L. Nie daje to – w ocenie organu – podstawy do jego wyłączenia przy zastosowaniu przepisu art. 25 § 1 kpa.

Z kolei przepisy art. 24 kpa określają przypadki, gdy dochodzi do wyłączenia pracownika. Zdaniem organu odwoławczego "literalne brzmienie tych przepisów nie pozwala na stosowanie przesłanek wyłączenia pracownika wobec organu". Na odpowiednie stosowanie przesłanek art. 24 § 1 kpa ustawodawca nie wskazuje, odsyłając jedynie w art. 25 § 2 kpa do odpowiedniego stosowania art. 24 § 4 kpa, dotyczącego możliwości podejmowania czynności przez wyłączonego pracownika, a więc i organu administracji. Wbrew zasadzie praworządności oznaczałoby to próbę rozszerzenia zamkniętego katalogu przesłanek wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 § 1 kpa). W omawianej sprawie przesłanki wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 kpa nie zachodzą, bowiem sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., będącego kierownikiem inspekcji ani interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie wyższego stopnia – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez D. i K. P. z wnioskiem o jej uchylenia i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 kpa). Decyzję w pierwszej instancji wydała osoba zajmująca stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Zgodnie z art. 86 omawianej ustawy Prawo budowlane, powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powołuje i odwołuje starosta, a Starostą L. jest obecnie skarżący. Już ten fakt – w ocenie skarżących – uzasadnia wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od jakichkolwiek rozstrzygnięć w niniejszej sprawie – bez względu na to, czy mamy do czynienia z przypadkiem wyłączenia organu, czy wyłączeniem pracownika. Wszyscy bowiem pracownicy Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w L. pozostają w stosunku do strony w stosunku podległości służbowej. Intencją ustawodawcy przy stanowieniu przepisów o wyłączeniu pracownika i organu było zapewnienie rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym w sposób nie wywołujący żadnych wątpliwości co do bezstronności osób uczestniczących w wydawaniu decyzji administracyjnych.

Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że wykonanie zadaszenia nie jest wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7cytowanego prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za bezsporny należy uznać podniesiony w odwołaniu fakt wyboru skarżącego K. P. na Starostę L. Rada Powiatu L. podjęła w tej kwestii uchwałę nr [...] w dniu [...] (k. 26 akt sądowych), a zatem przed wydaniem decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji.

W pierwszej instancji decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., zgodnie ze swoją właściwością rzeczową (art. 83 cytowanej wyżej ustawy – Prawo budowlane). Skoro jednak w myśl przepisu art. 86 ust. 1 i 2 ustawy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powołuje i odwołuje starosta, to nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że fakt wyboru strony niniejszego, indywidualnego postępowania na Starostę L. jest w tym postępowaniu nieistotny proceduralnie. Według przepisu art. 24 § 1 pkt 7 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Wskazana przyczyna wyłączenia pracownika odwołuje się do pojęcia, które związane będzie nie tylko ze stosunkiem pracy, lecz również z organizacją i podziałem pracy w urzędzie oraz jego zadaniami. Urzędnik pełniący służbę państwową występuje zawsze w podwójnej roli: jako pracownik oraz jako uczestnik administracyjnoprawnego stosunku podporządkowania (patrz. B.Adamiak i J. Borkowski KPA – Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, Wydanie 8 teza 29 do art. 24).

Uregulowania powołane w art. 86 prawa budowlanego są wyrazem zespolenia na szczeblu powiatowym służb nadzoru budowlanego, czyli zwierzchnictwa starosty nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. W myśl przepisu art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W zakres tego zwierzchnictwa wchodzi: 1) powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonywanie wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zatwierdzanie programów ich działania, 3) uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu, 4) w sytuacjach szczególnych kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek, 5) zlecanie w uzasadnionych przypadkach kontroli.

Organ odwoławczy wykluczył możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 24 § 1 pkt 7 kpa uznając, że przepis ten nie dotyczy organu wydającego w pierwszej instancji zaskarżoną decyzję, a tylko pracownika organu administracji publicznej. Stanowisko to nie jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji będą miały zastosowanie również wobec samych organów administracji, a ściśle do osób pełniących funkcję organu administracyjnego (patrz teza 5 do art. 24, str. 168 Komentarza do KPC wcześniej powołanego). Organ administracji jest to pracownik, który tym różni się od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania – a nie tylko do załatwiania – określonej kategorii spraw administracyjnych. Jeśli tak , to organ administracji podlega wszystkim tym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. (patrz cytowany w powołanym komentarzu na str. 168 wyrok NSA z 20.06.1991r. SA 487/91).

Skutki prawne naruszenia art. 24 § 1 k.p.a., wymieniającego przypadki wyłączenia z mocy prawa pracownika od udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymienione zostały w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., jest przesłanką wznowienia postępowania. Organ odwoławczy nie mógł zatem przy rozpatrywaniu sprawy pominąć faktu wydania decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto wydanie w I instancji decyzji przez pełniącego funkcję organu pracownika, którego zwierzchnikiem jest osoba będąca stroną postępowania, jest równoznaczne z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i 8 k.p.a. mogącym istotnie wpłynąć (negatywnie bądź pozytywnie) na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Jak już wcześniej wyjaśniono, przesłanki wyłączenia pracownika organu administracyjnego znajdują również zastosowanie w odniesieniu do osoby piastującej stanowisko organu. Wyłączenie z mocy prawa osoby zajmującej stanowisko organu spowodowało w niniejszej sprawie, że pierwsza instancja przestała mieć zdolność do rozpatrzenia i załatwienia sprawy z przyczyn innych niż określone w omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 25 k.p.a. Wyłączenie ustawowe osoby zajmującej stanowisko organu na podstawie przesłanek dotyczących pracownika (art. 24 § 1 kpa) daje podstawę do zastosowania art. 26 § 3 k.p.a. (patrz ostatni fragment tezy 11 do art. 26, str. 208 cytowanego wyżej komentarza do KPA).

Z tych wszystkich przyczyn orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności i co do kosztów postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 152 i 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska

MP