Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi J. [...] D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. [...] D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

J.D. (dalej zwana także: "stroną", "skarżącą") wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr (...), położonego w budynku przy ul. (...) w T..

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2020 r. (nr (...)) Starosta, po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawie art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił stronie wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanego lokalu mieszkalnego.

Strona wniosła zażalenia na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r. (nr (...)) - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, a także art. 144 w zw. z art. 63 § 1 i art. 63 § 3a k.p.a. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 18 stycznia 2020 r. drogą elektroniczną z adresu: (...)@onet.pl do Starostwa Powiatowego w T. na adres: starostwo@powiat.(...).pl, została przesłana wiadomość, w treści której zawarto, że jest ona adresowana do Wydziału Budownictwa - Pani S. B.. Nadto zwrócono się o wydrukowanie załącznika, który – jak podała strona – jest zażaleniem na postanowienie Starosty T. z dnia 13 stycznia 2020 r. (nr (...)) i podlega zarejestrowaniu w Biurze Obsługi Klienta. Wiadomość ta została wydrukowana.

Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji o udzielenie informacji o sposobie wniesienia przez J.D. zażalenia (osobiście lub za pośrednictwem poczty i w zależności od sposobu wniesienia zażalenia o przekazanie oryginalnej koperty, w której przekazano zażalenie lub uwierzytelnionego odpisu dziennika podawczego organu I instancji wraz ze stosownym wyjaśnieniem). Kolegium wezwało również o udokumentowaną informację o sposobie wniesienia odwołania, jeśli strona złożyła zażalenie z pominięciem art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a k.p.a.

W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że podanie J.D. z dnia 18 stycznia 2020 r. czyli zażalenie na postanowienie z 13 stycznia 2020 r., wpłynęło do organu za pomocą poczty elektronicznej z pominięciem art. 63 § 3a k.p.a.

Natomiast w dniu 7 lutego 2020 r. (pismem z dnia 5 lutego 2020 r. - data nadania za pośrednictwem urzędu pocztowego) do Kolegium wpłynął oryginał własnoręcznie podpisanego zażalenia z dnia 18 stycznia 2020 r. wraz z uzasadnieniem oraz załącznikami.

Mając na uwadze powyższy san faktyczny Kolegium - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - przywołało treść art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a k.p.a., a także art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.), zgodnie z którym pojęcie "elektroniczna skrzynka podawcza" należy rozumieć, jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Zgodnie z art. 16 ust. 1a ww. ustawy podmiot publiczny nakazuje udostępnić elektroniczną skrzynkę podawcza, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnić jej obsługę, natomiast w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1030 ze zm.), przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej.

Kolegium wskazało, że okolicznością bezsporną w sprawie jest data doręczenia stronie zaskarżonego postanowienia z dnia 13 stycznia 2020 r. (nr (...)), które – zgodnie z treścią zwrotnego poświadczenia odbioru - nastąpiło w dniu 15 stycznia 2020 r. Następnie, w dniu 18 stycznia 2020 r., drogą elektroniczną z prywatnego adresu e-mail’owego: (...)@onet.pl do Starostwa Powiatowego w T. na adres e-mail’owy: starostwo@powiat.(...).pl, została przesłana wiadomość wraz z załącznikiem stanowiącym wg oświadczenia strony - zażalenie na postanowienie organu I instancji. W treści samej wiadomości zawarto, że jest ona adresowana do Wydziału Budownictwa - Pani S. B. i dodatkowo zwrócono się o wydrukowanie załącznika i jego zarejestrowanie w Biurze Obsługi Klienta. Z dokumentacji nadesłanej przez organ wynika, że załącznik wraz z wiadomością jw. zostały wydrukowane. Dodatkowo, z załączonej do akt dokumentacji wynika, że przy zastosowaniu ww. adresu elektronicznego organu, strona zwróciła się o nadesłanie jej skanu postanowienia, gdyż korespondencję odebrała jej znajoma, która poinformowała o obszernej treści rozstrzygnięcia. Jak dalej podano, wobec wyznaczenia przez organ 7 dni na ewentualne złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona chciała dysponować skanem dokumentu. Z akt wynika, że organ zrealizował powyższe żądanie. Następnie w dniu 7 lutego 2020 r. (pismem z dnia 5 lutego 2020 r. - data nadania za pośrednictwem urzędu pocztowego) do Kolegium wpłynął oryginał własnoręcznie podpisanego zażalenia strony z dnia 18 stycznia 2020 r. wraz z jego uzasadnieniem oraz załącznikami. W treści pisma wskazano, że strona wnosi o uchylenie zaskarżanego postanowienia organu I instancji, bowiem nie ma ono – w ocenie strony - żadnego związku z merytorycznym rozpoznaniem zagadnienia, które powinno cechować postępowanie oparte na gromadzeniu i ocenie materiałów dowodowych. Strona wskazała m.in., że w jej ocenie organ nie dopełnił obowiązku w postaci informowania strony na temat prowadzenia postępowania. Została ona "zaatakowana" przez organ postanowieniem podczas jej nieobecności w kraju, prezentującym pustosłowie, nierzetelną ocenę dowodów nieujawnionych w orzeczeniu, ograniczającym się tylko do cytowania norm prawnych. Wyjaśniła, że od trzech miesięcy ze względu na stan zdrowia przebywa w klinice poza krajem, a szczegółowe uzasadnienie zażalenia, łącznie z kopiami własnych urzędowych dokumentów organu, zostanie doręczone w terminie późniejszym.

Kolegium stwierdziło, że przepisy k.p.a. przewidują kilka sposobów skutecznego wniesienia podania. Pod pojęciem podania należy uznać nie tylko pisma inicjujące postępowanie, lecz także te, które stanowią środki zaskarżenia wobec wydanych przez organ orzeczeń. Podania te mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą telefaksu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Kolegium zaznaczyło przy tym, że z wniesieniem podania w drodze elektronicznej k.p.a. wiąże ścisłe wymogi, od których zależy prawidłowość i zarazem skuteczność wniesienia takiego podania, którymi są: 1) opatrzenie podania kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawarcie danych w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawarcie adresu elektronicznego wnoszącego podanie (art. 63 § 3a k.p.a.).

Dodatkowo wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L Nr 257 z 2014 r., s. 73), kwalifikowany podpis elektroniczny oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia: "Kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu". Z kolei ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o usługach zaufania oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1544) wprowadzono podpis zaufany. Według art. 3 pkt 14a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podpis zaufany to podpis elektroniczny, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji, zawierający: a) dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej wydanego w systemie, o którym mowa w art. 20aa pkt 1, obejmujące: - imię (imiona), - nazwisko, - numer PESEL; b) identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony; c) czas jego złożenia. Skutki prawne podpisu zaufanego reguluje art. 20ae: "1. Podpis zaufany wywołuje skutki prawne, jeżeli został utworzony lub złożony w okresie ważności środka identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 20aa pkt 1. 2. Dane w postaci elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Według z kolei art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 60) podpis osobisty to zaawansowany podpis elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE, weryfikowany za pomocą certyfikatu podpisu osobistego.

Mając na uwadze powyższe przepisy Kolegium stwierdziło, że skuteczne wniesienie podania drogą elektroniczną wymaga łącznego spełnienia 2 przesłanek: po pierwsze, podanie musi zostać wniesione na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a więc na dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego; a po drugie, wniesione podanie musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że wiadomość J.D. z dnia 18 stycznia 2020 r. wraz z załącznikiem zatytułowanym zażalenie, przesłane do organu za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej (e-mail), która nie spełnia wyżej wskazanych przesłanek, nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 § 1 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a., dlatego pismo to nie wywołało żadnych skutków prawnych.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że z Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu T. - strony internetowej https://bip.powiat.(...).pl/elektroniczna-skrzynka-podawcza/lektroniczna-skrzynka-podawcza.html, wynika, że zgodnie z ustawą o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, Starostwo Powiatowe w T. posiada Elektroniczną Skrzynkę Podawczą. Skrzynka ta działa w ramach rządowego projektu e-PUAP, który udostępnia platformę wymiany korespondencji elektronicznej na stronie www.epuap.gov.pl. Pieczę nad tym procesem sprawuje Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Zawarta tam też została informacja, że dokumenty składane drogą elektroniczną należy podpisać bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym kwalifikowanym certyfikatem. Szczegółowa instrukcja podpisywania dokumentów wraz z niezbędnym oprogramowaniem i innymi informacjami potrzebnymi do użytkowania certyfikatów (instrukcje obsługi, instalacji czy oprogramowanie umożliwiające podpisywanie i weryfikację certyfikatów) znajdują się na stronie wystawcy certyfikatu, z którego podmiot pobierał certyfikat. Dodatkowo Starostwo Powiatowe w T. wyszczególniło i zarazem opisało poszczególne kroki działania, tak by za pomocą platformy ePUAP móc skutecznie przekazać podanie/podania itp. do organu.

W tej sytuacji Kolegium za skutecznie złożone uznało zażalenie z dnia 18 stycznia 2020 r., - własnoręcznie podpisane przez stronę wraz z jego uzasadnieniem oraz załącznikami, które strona przesłała pismem z dnia 5 lutego 2020 r. (data nadania za pośrednictwem urzędu pocztowego).

Mając jednak na uwadze, że skutek prawny w postaci doręczenia zaskarżanego przez stronę postanowienia nastąpił w dniu 15 stycznia 2020 r., a w konsekwencji termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie upłynął z dniem 22 stycznia 2020 r., to złożenie zażalenia (wraz z załącznikami do organu I instancji), które nastąpiło w dniu 5 lutego 2020 r., nastąpiło w istocie z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium stwierdziło, że - jak wynika z treści pouczenia znajdującego się w skarżonym postanowieniu – strona została prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Adres natomiast, na który zostało wysłane postanowienie był prawidłowy, o czym świadczy chociażby adres podany przez stronę w zażaleniu.

Kolegium wyjaśniło, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak wydać postanowienie o uchybieniu terminowi przewidziane w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia) nie zależy zatem od swobodnego uznania organu odwoławczego, lecz wynika wprost z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Organ stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym sprawy skutecznie złożone zażalenie na opisane wyżej postanowienie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia, co obligowało organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

J.D. zaskarżyła powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku nakazowego, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionowała stanowisko, jakoby organ nie miał prawa do uznania doręczonego pocztą elektroniczną zażalenia jako załącznika w formie scanu oryginału za nieskuteczne; ponadto nie miał prawa do uznania instrukcji dla pracowników biura podawczego Starostwa Powiatowego za podanie w rozumieniu przepisów k.p.a i wymagania opatrzenia jej podpisem elektronicznym, jak również nie miał prawa do kwestionowania oficjalnego e-mail adresu Starostwa Powiatowego starostwo@powiat.(...).pl i uznania go za nieskuteczny sposób komunikowania się skarżącej z organem I instancji.

Skarżąca wskazała, na treść przepisów art. 141 § 1-2 k.p.a., art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., w którym zastrzeżono, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP bądź uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Wskazała, że przepis ten obowiązuje jedynie w przypadku wniesienia podania w formie pełnobrzmiącego podania elektronicznego, ale nie w przypadku posłużenia się tekstem jako informacji dotyczącej załącznika, który stanowił scan zażalenia z własnoręcznym i zidentyfikowanym przez organ podpisem skarżącej, który to dokument w oryginale doręczony został do Kolegium łącznie z uzasadnieniem zażalenia (zał. 1).

W sytuacji, w której scan dokumentu stanowi zasadniczą część poczty mailowej, brak podpisu elektronicznego pod trzyzdaniową wskazówką dla biura podawczego Starostwa nie uzasadnia uznania załączonego scanu zażalenia za podanie nieważne zważywszy, że Starostwo Powiatowe w T. od wielu lat koresponduje ze skarżącą za pośrednictwem tego medium i nigdy nie wymagało legitymacji w formie podpisu elektronicznego. Zwykły system komunikacji mailowej uznawany jest przez Starostwo Powiatowe w T. za jedną z form urzędowego załatwiania spraw w stosunku do wszystkich klientów tego organu. Komunikat nr 4 Starosty T. z dnia 17 marca 2020 r. potwierdza powyższe (fragment Komunikatu dotyczący prowadzenia z organem korespondencji ma następujące brzmienie: "Sprawy urzędowe załatwiać mogą Państwo także: drogą mailową – starostwo@powiat.(...).pl, listownie na adres: Starostwo Powiatowe w T., ul. (...), (...) T. oraz wykorzystując platformę internetową (...)". Jak wynika z komunikatu Starosty, platforma internetowa ePUAP ma charakter alternatywny, ale nie obowiązujący (zał. 2).

Zaświadcza o tym również fakt, że organ nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, których organ I instancji nie stwierdził. Formalistyczna wykładnia art. 63 § 1 k.p.a. przez Kolegium jest niedopuszczalna w sytuacji, w której scan zażalenia został przez organ I instancji bez zastrzeżeń przyjęty, została stwierdzona autentyczność mojego podpisu oraz terminowość jego doręczenia i mówiąc inaczej zażalenie zostało skutecznie wniesione, co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego (nr (...)) z dnia 27 stycznia 2020 r. (zał. 3).

Co prawda - zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 203/17) - wiadomość mailowa, nieopatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, nie jest dokumentem elektronicznym w rozumieniu art. 63 § 1 i art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., to jednak nie wyklucza to uznania, że taka forma komunikowania się podmiotu z organem, na gruncie art 63 § 1 k.p.a., może być dopuszczalna. Procedura administracyjna dopuszcza bowiem możliwość posługiwania się analogią.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1901/17) podkreślił, że brak podpisu elektronicznego z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. w odwołaniu wniesionym w formie elektronicznej na skrzynkę podawczą organu jest brakiem formalnym, który można usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach, organ powinien wezwać osobę, która je wnosi, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tego rodzaju brakiem jest np. brak podpisu wnioskodawcy, w tym brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego na odwołaniu wniesionym w formie elektronicznej. W niniejszym przypadku, kwestionowany przez Kolegium brak podpisu elektronicznego odnosi się do składającej się z trzech zdań instrukcji dla biura podawczego, która z całą pewnością podaniem w myśl art. 63 § 2 k.p.a nie jest. Ponadto powszechnie przyjmuje się, że uzupełnienie takiego braku może nastąpić albo przez złożenie podpisu na wydruku dokumentu elektronicznego, który wpłynął do organu za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, albo złożenie odpisu dokumentu, podpisanego przez stronę, jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 708/11).

Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. skarżąca wraz z uzasadnieniem zażalenia przesłała do Kolegium oryginał znajdującego się w aktach sprawy scanu zażalenia, na którym widnieje jej własnoręczny, zidentyfikowany przez organ podpis. Prawidłowość podjętych przez skarżącą czynności potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2261/10), w którym stwierdzono, że uzupełnienie braku podpisu w drodze złożenia odpisu możliwe jest jedynie pod warunkiem, iż pismo to jest odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym. Nie ulega wątpliwości, że NSA zaakceptowałby oryginał zażalenia w miejsce jego odpisu czy jednobrzmiącej kopii.

W sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził autentyczność pochodzącego od skarżącej scanu zażalenia, a jego oryginał wpłynął do Kolegium wraz z uzasadnieniem zażalenia, to zadaniem organu II instancji było jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżąca podkreśla, że za pomocą zwykłej poczty elektronicznej nadal, bez jakichkolwiek ograniczeń komunikuje nie tylko ze Starostwem Powiatowym, ale z innymi organami i to bez potrzeby legitymowania się podpisem elektronicznym.

Organ II instancji powinien też wiedzieć, że celem przesłania podania za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej jest zapewnienie automatyzacji przetwarzania dokumentów elektronicznych, zwłaszcza przesyłanie przez urzędy poświadczeń odbioru. Wtórnym celem przesyłania podania w tym systemie jest ograniczenie możliwości przesyłania w trybie art. 63 § 1 k.p.a. podań pocztą elektroniczną, które automatycznie obarczone były wadą formalną skutkującą prowadzeniem przez organ procedury w trybie art. 64 k.p.a. Ponadto art. 63 § 1 k.p.a. obarczony jest wadą wynikającą z możliwości wnoszenia podań za pomocą telegrafu czy telefaksu, które to urządzenia nie weryfikują ani osoby wysyłającej do organu podanie, ani jej własnoręcznego podpisu. Jak łatwo dostrzec postawiony skarżącej zarzut braku posłużenia się kwalifikowanym podpisem elektronicznym pod instrukcją dla biura podawczego Starostwa Powiatowego w T. jest chybiony. Gdyby bowiem do wysłania zażalenia skarżąca posłużyła się telefaksem, to mimo braku podpisu elektronicznego organ odwoławczy byłby pozbawiony możliwości kwestionowania skuteczności wniesionego zażalenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i uwzględnił złożoną skargę.

Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że niniejsze orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2020 r., które - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, a także art. 144 w zw. z art. 63 § 1 i art. 63 § 3a k.p.a. - stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty T. z dnia 13 stycznia 2020 r. orzekającego o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanego lokalu mieszkalnego.

Stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Mając powyższe na uwadze zażalenie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu prowadzi do uznania, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku - zgodnie z treścią art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i sygn. akt I OSK 2411/14 oraz z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy też zażalenia lub czy – jak miało to miejsce w niniejszej prawie - doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie Kolegium nie miało podstaw do uznania, że zażalenie na postanowienie Starosty T. z dnia 13 stycznia 2020 r. zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem terminu.

Na tle stanu faktycznego sprawy uznać należało, że niewątpliwie termin do wniesienia zażalenia upływał dla skarżącej w dniu 22 stycznia 2020 r. W terminie tym skarżąca za pomocą poczty elektronicznej, tj. w drodze przesłanego i odebranego przez organ I instancji e-mail’a wyraziła wolę zaskarżenia ww. postanowienia Starosty T. z dnia 13 stycznia 2020 r. W wiadomości e-mail’owej przesłanej do organu I instancji w dniu 18 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o wydrukowanie załącznika do tej wiadomości, którym jest zażalenia na ww. postanowienie Starosty T. z dnia 13 stycznia 2020 r. i zarejestrowanie go w Biurze Obsługi Klienta. Taka rejestracja wydrukowanej kopii (scanu) zażalenia została przez organ dokonana w dniu 20 stycznia 2020 r. (vide: kopia ww. zażalenia wraz z potwierdzeniem jego daty wpływu/rejestracji w Starostwie Powiatowym w T. znajdująca się w aktach SKO), a więc w terminie przewidzianym na złożenie przez skarżącą zażalenia na ww. postanowienie. Z kolei w dniu 5 lutego 2020 r. (tj. w dacie nadania pisma za pośrednictwem urzędu pocztowego) skarżąca "ponownie" złożyła ww. zażalenie opatrując je własnoręcznym podpisem.

Przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna. Niewątpliwe art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje przy tym – na co słusznie zwracało uwagę Kolegium - że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Jednakże brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 739/10, LEX nr 1097038; w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/09, LEX nr 644594; w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 35/15, LEX nr 1792819). Artykuł 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym również brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak-Molczyk [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Lex/el; por. także wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, LEX nr 2338643 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można natomiast uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11, LEX nr 1086817).

W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu zażalenia w formie elektronicznej oraz zarejestrowaniu go przez organ I instancji w dniu 20 stycznia 2020 r., nie uczyniono zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwano skarżącej do uzupełnienia braku formalnego tego zażalenia poprzez jego podpisanie. Ostatecznie skarżąca uzupełniła ten brak z własnej inicjatywy poprzez nadesłanie do Kolegium podpisanego zażalenia, dlatego wzywanie jej w tym trybie jest w chwili obecnej bezcelowe, gdyż organ aktualnie dysponuje podpisanym zażaleniem, które powinno zostać rozpoznane.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2020 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.