Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Sygn. akt VIII SA/Wa 468/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: poinformować Prezesa Rady Ministrów o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie ze skargi E. M..

Uzasadnienie dotyczące wyroku.

UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]znak [...]z [...]kwietnia 2018 r. w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...]z [...]września 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej: Burmistrz) przyznał E. M. (zwana dalej: Skarżąca) prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. M..

Decyzją Nr MOPS [...]z [...]października 2007 r. Burmistrz przyznał E. M. prawo do świadczeń rodzinnych (zasiłek rodzinny na dzieci: P., M. i K. M. oraz dodatki: z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M. M., z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko P. M., na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko K. M.) na okres zasiłkowy od [...] października 2007 r. do [...] września 2008 r.

W dniu [...] września 2008 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. W złożonym oświadczeniu podała, że od [...] lutego 2008 r. jej mąż W. M. pracuje legalnie we [...].

Wobec stwierdzenia przez Marszałka Województwa [...] (zwany dalej: MW, organ I instancji), że od dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pismo z [...] listopada 2008 r.), Burmistrz wydał dwie decyzje o tym samym znaku: [...]z [...]stycznia 2009 r. uchylające od dnia [...] lutego 2008 r. prawo do świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją Nr [...]z dnia [...].10.2007 r. i decyzję uchylającą od dnia [...].02.2008 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Nr [...]z dnia [...].09.2006 r.

Następnie decyzją Nr [...]z [...]lutego 2009 r. MW, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 21, 23a, 4 ust. 2 pkt 1, 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 8, art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz., U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), orzekł: w pkt 1) o uznaniu, że kwoty wypłaconego: ●zasiłku rodzinnego na dzieci P., M. i K. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...]zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...] zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko P. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...] zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko K. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. w kwocie [...]zł; ●zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] września 2008 r. w kwocie [...]zł - stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Łączna kwota nienależnie wypłaconych świadczeń wynosi [...]zł; w pkt 2) o ustaleniu, iż zwrot nienależnie pobranych świadczeń następuje wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia tj.: ●od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ●od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł. Łączna kwota do spłaty nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji wynosi [...]zł.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, iż świadczenia rodzinne wypłacone Skarżącej za okres od [...] lutego 2008 r., gdy jej mąż stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do końca okresu zasiłkowego, stanowią świadczenia nienależnie pobrane.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego:

1. art 7 i art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niewypełnienie obowiązku należytego

i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych przez co strona została narażona na poniesienie szkody;

2. art. 23a ust.1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 8 u.ś.r. oraz art. 10 rozporządzenia (EWG) Rady Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE Nr L 149 z dnia 5 lipca 1071 r. ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 1408/71) poprzez uznanie,

że świadczenie rodzinne i zasiłek pielęgnacyjny zostały przyznane na podstawie fałszywych oświadczeń wnioskodawczyni i niezgodnie z obowiązującym prawem.

Podniosła, m.in. że jej mąż nie pobierał świadczenia na terenie państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej i nawet nie zgłosił w tym przedmiocie wniosku. Organ administracji nie wykazał, by Wnioskodawczyni złożyła fałszywe oświadczenie lub przedłożyła fałszywy dokument. W sytuacji Wnioskodawczyni nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż

w chwili składania wniosku jej mąż takiego prawa na terenie innego kraju członkowskiego nie nabył. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania

w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...]kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone

w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.). Przepis art. 23 a ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzimie za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. SKO podało,

iż Burmistrz decyzjami Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję Nr [...] z [...] września 2006 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i Nr [...] z [...] października 2007 r. o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Decyzje te nie zostały zaskarżone, stały się ostateczne, pozostają w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne.

Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...]zł stanowią świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Przywołał wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. (I OSK 2232/17, LEX nr 2432845), według którego dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. wymagane jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r. wypłacenia świadczenia, po drugie - została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 23a ust. 5 u.ś.r. oraz przesłanka polegająca na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, zatem organ był zobowiązany do wydania decyzji objętej odwołaniem.

Skargę do sądu administracyjnego Skarżąca zaskarżyła przedmiotową decyzję

w części zobowiązującej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] lutego do [...] sierpnia 2008 r. oraz co do odsetek od nienależnie pobranych świadczeń. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 5 u.ś.r. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu i zwrocie świadczeń nienależnie pobranych po upływie więcej niż 10 lat od ich pobrania

i w konsekwencji zobowiązanie do ich zwrotu;

2. art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przekroczeniu ustawowo określonych terminów;

3. art. 30 ust. 2b u.ś.r. w związku z art. 481 w związku z art. 118 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, zwana dalej: k.c.) poprzez naliczanie od kwoty zobowiązania odsetek ustawowych za opóźnienie wówczas, gdy odsetki te jako świadczenia okresowe podlegają przedawnieniu.

W uzasadnieniu Skarżąca podała m. in., że w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r., pobierała świadczenia rodzinne na dzieci: P., M. i K. M.. Od wydanej przez WM decyzji ustalającej, iż wypłacona kwota świadczeń rodzinnych – [...]zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane wniosła w marcu 2009 r. odwołanie. Wskazała, iż jej mąż pracuje od lutego 2008 r. we [...]. W 2008 r. mąż zapewnił ją, że nie pobiera świadczeń rodzinnych we [...], dlatego złożyła odwołanie. Rozpatrzenie odwołania trwało bardzo długo. Decyzję orzekającą o uznaniu pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zobowiązującą do ich zwrotu wraz

z odsetkami otrzymała [...] kwietnia 2018 r. Rozpatrzenie odwołania trwało 9 lat,

co z uwagi na przepisy k.p.a. regulujące termin na rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji jest nieprawdopodobne. Podniosła, iż przez te 9 lat wiele razy była w MOPS

w [...] pytając, czy odwołanie rozpoznano. Zawsze otrzymywała odpowiedź,

że decyzji nie ma. W 2009 r. mąż poprosił ją o wysłanie zaświadczenia o niepobieraniu świadczeń rodzinnych w Polsce. Było to konieczne, by mąż złożył wniosek

o świadczenia rodzinne we [...]. Oświadczyła, iż faktycznie od [...] lutego do [...] sierpnia 2008 r. pobierała świadczenia tylko w Polsce. Po złożeniu ww. zaświadczenia przez męża we [...]przyznano im tam świadczenia rodzinne z wyrównaniem

za okres od kiedy mąż pracuje we [...].

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 u.ś.r. decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zatem decyzja Kolegium z [...]kwietnia 2018 r. nie powinna dotyczyć świadczeń pobranych w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. Uważa, iż wydanie decyzji przez SKO po 9 latach jest rażącym naruszeniem prawa, a wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. nie doprowadziłoby by do powstania po jej stronie zaległości w tak wysokiej kwocie. Podała, że po otrzymaniu decyzji chciała dokonać zwrotu świadczeń, jednak okazało się, że odsetki od tej kwoty przewyższają wartość zobowiązania głównego. Jej zdaniem żądanie odsetek wobec wydania decyzji po upływie 9 lat od złożenia odwołania,

z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. Skarżąca oświadczyła,

że zaskarżoną decyzję skarży w całości – protokół rozprawy k. 38 akt sadowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy

o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy prawa wspólnotowego.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy,

w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe

o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 15a u.ś.r. wynika, iż ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza to: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16.09. 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1).

Powołane rozporządzenia unijne obowiązują od 1 maja 2010 r. Z tym też dniem – co wynika z art. 90 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 96 rozporządzenia 987/2009 - utraciły moc rozporządzenia 1408/71 (publ. jw.) oraz rozporządzenie Rady (EWG)

nr 574/72 z 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG)

nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek

i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74

z dnia 27 marca 1972, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz.5, t.1, str. 83 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 574/72). Przepisy przejściowe zostały zawarte w art. 87 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. W myśl tego przepisu rozporządzenie 883/2004 nie daje podstawy do nabycia żadnych praw za okres poprzedzający datę jego wejścia w życie. W punkcie 2 preambuły do decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń 1408/71 i 574/72 do rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz.Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) wskazano, że dopiero wnioski złożone po dniu wejścia w życie przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 podlegają rozpatrzeniu zgodnie

z przepisami tych rozporządzeń.

W sprawie zastosowanie mają zatem regulacje określone rozporządzeniami 1408/71 i 574/72. Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Ww. rozporządzenia zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje.

Przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych zawiera Tytuł III, Rozdział 7 rozporządzenia 1408/71. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa (z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI). Przepis ten tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to,

że na podstawie art. 73 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. W razie spełniania wszystkich warunków formalnych umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika, w tym współmałżonek oraz małoletnie dziecko, ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych, mogą powoływać się bezpośrednio na przepis art. 73 powołanego rozporządzenia nr 1408/71, pod warunkiem jednakże, iż przedmiotowe świadczenia traktowane są jako świadczenia dla członków rodziny zgodnie

z ustawodawstwem krajowym. Zatem uprawnienie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, w przypadku gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, musi zostać zestawione z regułami antykumulacyjnymi rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72.

W celu określenia państwa właściwego w przypadku zbiegających się ustawodawstw należy zastosować art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Zgodnie z treścią art. 76, w przypadku, kiedy w tym samym okresie na tego samego członka rodziny i z tytułu wykonywania działalności zawodowej, świadczenia rodzinne przewidziane są przez ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania członków rodziny, prawa do świadczeń rodzinnych należnych zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w szczególności na podstawie art. 73 lub art. 74 rozporządzenia 1408/71 zostaje zawieszone do wysokości świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa członkowskiego. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, zależnych od wykazania aktywności zawodowej i tym samym nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia.

Przepis art. 10 ust. 1a rozporządzenia 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.

Analiza przytoczonych przepisów wspólnotowych prowadzi do wniosku, że art. 73 rozporządzenia 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego polegające na tym, że osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali na terytorium tego państwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 610/07, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1179/10; publ. cbois).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż aby

w ogóle można było prawidłowo zastosować przepisy cytowanych rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, organy administracji publicznej winny w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskiwanych świadczeń rodzinnych z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania.

Stwierdzić dalej należy, iż zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.).

Przepis art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi natomiast, że w przypadku gdy wojewoda

w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzimie za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku

ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W niniejszej sprawie - na podstawie dokumentów przedłożonych przez Skarżącą przy wniosku o zasiłek rodzinny (na kolejny okres zasiłkowy 2008/2009) organy ustaliły jedynie, iż od [...] lutego 2008 r. mąż Skarżącej jest legalnie zatrudniony we F.. Powyższe stanowiło podstawę ustalenia przez organ I instancji, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W konsekwencji Burmistrz wydał [...]stycznia 2009 r. dwie decyzje uchylające od [...] lutego 2008 r. decyzje o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe działanie Burmistrza miało umocowanie w art. 23a ust. 5 u.ś.r.

W przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych brak jest jednak dokumentów wskazujących, iż w sprawie niniejszej organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie o jakim mowa w art. 73 rozporządzenia 1409/71 oraz, że wykonał wynikający z art. 23a ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. obowiązek, a więc dokonał oceny sytuacji rodziny Skarżącej w kontekście ustalenia bądź odmowy ustalenia (wydanie decyzji) prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Jak wynika z treści uzasadnień decyzji orzekających w sprawie organów jedyną przesłankę stwierdzenia, iż pobrane w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] września 2008 r. świadczenia rodzinne wraz z dodatkami oraz zasiłek pielęgnacyjny stanowiły nienależnie pobrane świadczenie był fakt, iż od [...] lutego 2008 r. mąż Wnioskodawczyni podlegał ustawodawstwu innego Państwa członkowskiego. Jednak ustalenia te nie zostały poparte żadnymi czynnościami wyjaśniającymi w odniesieniu do tego, czy w spornym okresie ww. był uprawniony do świadczeń o tożsamym charakterze w państwie zatrudnienia oraz ewentualnie wysokości tych świadczeń. Przy czym jak wynika z treści złożonego przez Skarżącą odwołania i następnie skargi Skarżąca neguje fakt uzyskiwania przez jej męża w okresie od [...] lutego do [...] września 2008 r. świadczeń tożsamych, z tymi jakie uzyskiwała na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza tym organy nie dokonały żadnej analizy ustawodawstwa f. dotyczącego tej kwestii. Jak przedstawiono wyżej w rozważaniach dotyczących art. 73 rozporządzenia 1409/71 ocena, czy dana osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest automatyczna i wymaga ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, charakteru, rodzaju uzyskiwanych świadczeń rodzinnych z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania. Skoro – jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych – organy poza oparciem się na dokumentach przedstawionych przez skarżącą, nie poczyniły w sprawie żadnych ustaleń, dotyczących faktu pobierania przez męża skarżącej świadczeń o tożsamym charakterze co świadczenia rodzinne, okresu ich pobierania i wysokości, to w ocenie Sądu nie została spełniona ustawowa przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., że mąż Skarżącej był osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w czasie, gdy świadczenia te pobierała skarżąca. Nie samo bowiem istnienie prawa do świadczeń we F. tożsamych ze świadczeniami rodzinnymi, ale dopiero jego faktyczna realizacja pozbawiałaby Skarżącą prawa do świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w Polce. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r. I OSK 295/11, kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego następuje dopiero wówczas, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich Unii Europejskiej, a nie tylko nabycia uprawnienia do analizowanych świadczeń.

Uznać zatem należy, że okoliczności, które wykazał organ – podjęcie od 1 lutego 2008 r. przez męża Skarżącej zatrudnienia we [...]oraz uzyskanie przez niego prawa do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci - nie były jeszcze wystarczającą podstawą do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W sprawie bowiem zabrakło niewątpliwego ustalenia, że mąż Skarżącej w istocie pobierał świadczenia tożsame z tymi, jakie uzyskiwała Skarżąca oraz, że pobierał je w tym samym okresie co Skarżąca. Z uwagi na to, że zgromadzony materiał w sprawie administracyjnej danych takich nie zawiera, stwierdzić należy, że organy uchybiły regułom procesowym zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 713/11, cbois).

Jednocześnie ocenić trzeba, iż uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji uchybiają regulacji art. 107 § 3 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki

ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione

w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.),

a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji stanowi odbicie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, a właściwie jego braku, jest lakoniczne i ogólne, bez wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. WM powołuje się jedynie na ustawowe przesłanki ustalenia świadczeń za nienależne, bez dokonania oceny, czy przesłanki te faktycznie zaistniały. Z kolei SKO – rozpoznając odwołanie po ponad dziewięciu latach – powiela ustalenia organu I instancji, akceptując jego rozstrzygnięcie pomimo wyżej wskazanych uchybień.

Na marginesie Sąd stwierdza, iż decyzja organu I instancji z [...]lutego 2009 r.

o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i zobowiązująca do zwrotu tych świadczeń była w dacie jej podjęcia przez organ I instancji, niezgodna z regulacją art. 30 u.ś.r. Z treści tego przepisu wynikało bowiem, iż obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych mógł zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, stanowiło podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Zmieniając zapis tego przepisu od 18 września 2015 r. ustawodawca dopuścił (w art. 30 ust. 3) wydanie decyzji łącznej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrocie.

Ponownie rozpoznając sprawę, w zależności od jej wyniku, organy winny też mieć na uwadze treść art. 30 ust. 5 u.ś.r, który stanowi, że jeżeli od terminu pobrania nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych minęło więcej niż 10 lat decyzji o ich zwrocie nie wydaje się.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302) orzekł o uchyleniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organy winny dokonać ustaleń faktycznych

i prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, biorąc pod uwagę wyrażone wyżej zapatrywania prawne.

Uzasadnienie dotyczące postanowienia.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), informuje Prezesa Rady Ministrów o rażącym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi E. M. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Decyzją Nr [...]z [...]lutego 2009 r. Marszałek Województwa [...] (zwany dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 21, art. 23a, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 8, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz., U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E. M. (zwana dalej: skarżąca) orzekł:

w pkt 1) o uznaniu, że kwoty wypłaconego: ●zasiłku rodzinnego na dzieci P., M. i K. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...]zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...]zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko P. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. w kwocie [...]zł; ●dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko K. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. w kwocie [...]zł; ●zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. M. za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] września 2008 r. w kwocie [...]zł -stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Łączna kwota nienależnie wypłaconych świadczeń wynosi [...]zł;

w pkt 2) o ustaleniu, iż zwrot nienależnie pobranych świadczeń następuje wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia tj.: ●od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ●od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł; ● od dnia [...] marca 2008 r. w kwocie [...]zł. Łączna kwota do spłaty nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji wynosi [...]zł.

W dniu [...] marca 2009 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącej z [...]marca 20109 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożone na powołaną decyzję. Akta sprawy administracyjnej wraz z odwołaniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) [...]marca 2009 r. (prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim do odwołania, k. 40 akt organu I instancji).

Decyzję znak [...]w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wydało dopiero [...]kwietnia 2018 r.

W toku rozpatrywania sprawy Sąd stwierdził istotne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.

Naruszenie to polegało przede wszystkim na daleko idącej przewlekłości postępowania administracyjnego (odwoławczego). Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może być dłuższy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że organ odwoławczy przez cały czas od dnia przekazania mu dokumentów sprawy tj. od [...] marca 2009 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] kwietnia 2018 r. nie poinformował stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz terminie w jakim sprawa zostanie załatwiona. Jednocześnie wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., przez okres ponad dziewięciu lat tj. od otrzymania odwołania wraz aktami sprawy ([...]marca 2009 r.) do wydania decyzji ([...]kwietnia 2018 r.), organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy. Co istotne braku działania Kolegium w tym okresie nie sposób czymkolwiek uzasadnić. Jak wskazują akta sprawy sprawa została skierowana do rozpoznania dopiero po interwencji pracownika organu I instancji (notatka służbowa z [...] kwietnia 2018 r., k. 52 akt administracyjnych organu I instancji). Łącznie postępowanie przed organem odwoławczym trwało ponad dziewięć lat.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Dlatego też, Sąd uznał za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją.

W związku ze stwierdzonymi, w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, istotnymi naruszeniami prawa, Sąd postanowił skierować w trybie przepisu art. 155 § 1 p.p.s.a, informację do Prezesa Rady Ministrów jako organu właściwego, który stosownie do regulacji art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) sprawuje nadzór nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych.

Zgodnie z postanowieniami art. 155 § 2 p.p.s.a. Prezes Rady Ministrów postanowienie niniejsze rozpatrzy i powiadomi Sąd, w terminie 30 dni o zajętym stanowisku.