Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za udostępnianie informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...].

Wojewoda [...] pismem procesowym z dnia [...] wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłat za udostępnianie informacji publicznej (dalej: Zarządzenie) ze względu na jego sprzeczność z art. 15 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z § 1 ust. 1 Zarządzenia, " z tytułu udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej lub elektronicznej od wnioskodawcy pobiera się opłatę stanowiącą zwrot kosztów poniesionych z powodu żądanego przez wnioskodawcę sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Opłatę pobiera się z góry (§ 1 ust. 2), przy czym o jej wysokości , terminie jej uiszczenia i sposobie dokonania opłaty informuje się w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (§ 1 ust. 3). Nieuiszczenie opłaty we wskazanym terminie powoduje umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej (§ 1 ust. 4). Opłatę za nośniki zawierające informację publiczną określa § 1 ust. 5, a § 1 ust. 6 wskazuje, że za usługi operatora pocztowego pobiera się opłatę zgodną z cennikiem powszechnych usług pocztowych operatora publicznego. Jednocześnie, zgodnie z § 1 ust. 7 Zarządzenia, w razie wystąpienia dodatkowych kosztów nie ujętych w powołanych wyżej postanowieniach dokonuje się indywidualnego ustalenia opłaty.

W ocenie organu nadzoru, podstawy prawnej określenia trybu udostępniania informacji publicznej oraz opłat związanych z udostępnieniem lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku nie mogą stanowić przepisy wskazane przez Prezydenta Miasta Z. Z postanowień art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, kształtującego władztwo organizacyjne prezydenta, jako kierownika urzędu gminy, nie można wywodzić uprawnień przekraczających sferę organizacji, a dotyczących realizacji konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP), o ile takie uprawnienia nie zostały wyraźnie określone w przepisach odrębnych. Podstawy takiej nie daje również ustawa o dostępie do informacji publicznej, w szczególności przepis art. 15. Ustawa wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7), zastrzegając, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1). W tym przypadku podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie i sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).

Powołany wyżej przepis art. 15 ustawy, stanowiący odstępstwo od zasady bezpłatności, formułuje uprawnienie dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji do obciążenia wnioskodawcy dodatkowymi kosztami powstałymi w związku z jej udzieleniem (ust.1) i określa dopuszczalny wówczas tryb postępowania. W literaturze podkreśla się, że "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może obciążyć wnioskodawcę właściwie tylko takimi kosztami, które wynikają z treści wniosku, w którym określono specyficzny, wymagający poniesienia dodatkowych kosztów ponad zwykłą działalność podmiotu, sposób udostępnienia informacji lub jej formę" (M. Bidziński. M. Chmaj. P. Szustakiewicz- Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. C.H.Beck 2010). Zatem udostępniając informację na wniosek należy każdorazowo dokonać indywidualnej oceny czy żądanie takiej opłaty jest uzasadnione w kontekście art. 15 ust. 1 ustawy. Tymczasem skarżone Zarządzenie, określoną w powołanym przepisie możliwość pobrania opłaty zmienia w obowiązek żądania takiej opłaty (por. § 1 ust. I Zarządzenia) dodatkowo obwarowując udostępnienie informacji koniecznością uiszczenia opłaty z góry (por. § 1 ust. 2 Zarządzenia), ustalając sankcję za uchybienie wyznaczonemu terminowi do jej uiszczenia w postaci umorzenia postępowania (por. § 1 ust. 4 w związku z por. § 1 ust. 3 Zarządzenia). Skoro żaden przepis nie formułuje wymogu uiszczenia z góry opłaty związanej z czynnością materialno-techniczną, jaką jest udostępnienie informacji, brak jest podstaw aby stosować w tej sytuacji przepisy k.p.a. o umorzeniu postępowania. Nadto przepis art.15 ust. 1 ustawy nie uzależnia udzielenia informacji od zwrotu kosztów je udostępnienia lub przekształcenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano także na orzecznictwo sądów administracyjnych, kwestionujące możliwość ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Jako argument na rzecz takiego stanowiska powołał fakt "skreślenia" Zarządzeniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] ust. 4 § 1 skarżonego Zarządzenia, ustalając sankcję w postaci umorzenia postępowania w przypadku uchybienia terminowi wyznaczonemu do uiszczenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g.), według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył Zarządzenie Prezydenta Miasta Z. do Sądu.

Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Przedmiotem kontroli Sądu jest Zarządzenie Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłat za udostępnianie informacji publicznej (dalej: Zarządzenie).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane Zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej.

Materialnoprawną podstawę wydania przez Prezydenta Miasta Z. zaskarżonego zarządzenia miał stanowić art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. u.s.g. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: u.d.i.p. ).

W ocenie Sądu, żaden z tych przepisów nie kształtuje uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta, dalej: prezydenta miasta) do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących opłat za udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do art. 33 ust. 3 u.s.g. prezydent miasta jest kierownikiem urzędu. W szczególności zaś, po myśli art. 33 ust. 2 u.s.g., nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż prezydent może wydawać zarządzenia także w innych sprawach pozostających w zakresie jego kompetencji (np. w sprawie powoływania i odwoływania kierowników jednostek kultury). Nie budzi natomiast wątpliwości, iż na podstawie art. 33 ust. 3 jest uprawniony do podejmowania jedynie zarządzeń pozostających w ramach jego uprawnień jako kierownika urzędu, mających charakter wewnętrzny. Skarżone Zarządzenie, ze względu na skutki jakie ze sobą niesie w postaci obciążenia opłatami podmiotów zewnętrznych oraz konsekwencjami nieuiszczenia ich w terminie, pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu.

Podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie znajdujemy również w przepisach u.d.i.p., a zwłaszcza nie wynika to z art. 15 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej, co do zasady jest bezpłatny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 15. Stosownie do art. 15, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Analiza art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej, ani też określania konsekwencji nieuiszczenia opłaty w terminie zakreślonym przez adresata wniosku, w drodze zarządzenia organu gminy.

Wobec powyższego, ze względu na brak umocowania prawnego do uregulowania przez prezydenta miasta sprawy ponoszenia opłat za udostępnianie informacji publicznej, a co za tym idzie wydania Zarządzenia bez podstawy prawnej, zaskarżony akt podlegał unieważnieniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 u.s.g.

Sąd stwierdził nieważności Zarządzenia nr [...], w wersji z dnia [...], mimo uchylenia Zarządzeniem nr [...] ust. 4 § 1 tego aktu ze względu na możliwe skutki prawne, jakie przepis ten wywołał w przeszłości wobec podmiotów, które zostały obciążone obowiązkiem uiszczenia opłaty za informację publiczną i opłaty tej w zakreślonym terminie nie wniosły.

Sąd podzielił wszystkie zarzuty Wojewody [...] zawarte w skardze na przedmiotowe Zarządzenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu.