Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Domu Kultury w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Kultury w K. do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku skarżącego M. H. z dnia 1 maja 2014 r. w zakresie w jakim wnioskowana informacja nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej tj. punkt 4, 11, 41 i 71 i 129 rejestru umów z podmiotami gospodarczymi /przedsiębiorcami; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Domu Kultury w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Domu Kultury w K. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. M. H. – redaktor naczelny czasopisma "N." w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Domu Kultury w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 14 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie w całości informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w ustawowo określonym terminie. Jednocześnie domagał się zobowiązania Dyrektora Domu Kultury w K. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie rejestru umów i zleceń o dzieło z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej, a także rejestru umów z podmiotami gospodarczymi/przedsiębiorcami. Stwierdził, że informacje te należy opublikować w BIP i zawiadomić w sposób wymieniony lub przesłać za pośrednictwem poczty elektronicznej. Dyrektor Domu Kultury w K. nie odpowiedział na powyższy wniosek. Dlatego też skarżący w dniu [...] maja 2014 r. ponownie wezwał organ do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Domu Kultury w K. poinformował, że żądane informacje są dostępne na stronie internetowej Domu Kultury w K. (w zakładce BIP). Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wezwał do niezwłocznego wykonania wniosku lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji w terminie 3 dni., przypominając jednocześnie, że przedmiotem wniosku z dnia [...] maja 2014 r. był rejestr umów zawierający informacje co najmniej w zakresie liczby porządkowej, numeru umowy, wartości umowy, daty zawarcia, danych kontrahenta, przedmiotu umowy, okresu obowiązywania umowy, wartości umowy, oznaczenia sporządzającego umowę. Natomiast rejestry dostępne w BIP organu nie wypełniają wymogu wniosku, gdyż nie zawierają tych wszystkich informacji. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku nie później niż do dnia [...] czerwca 2014 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia analiza w zakresie dopuszczalności udostępnienia określonych informacji w związku z tajemnicą przedsiębiorcy. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący ponownie wezwał do wykonania jego wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ potwierdził, że wniosek zostanie wykonany do dnia [...] czerwca 2014 r. Jednakże do dnia wniesienia skargi organ nie zrealizował swojego obowiązku i nie udostępnił żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Domu Kultury w K. wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 20 maja 2014 r. opublikowano w BIP dwa rejestry umów tj. rejestr umów zleceń i o dzieło z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i rejestr umów z podmiotami gospodarczymi/ przedsiębiorcami. O tym fakcie skarżący został powiadomiony. Z uwagi na to, że skarżący podniósł, iż na stronie brakuje niektórych informacji organ zawiadomił go o przedłużeniu załatwienia wniosku w celu jego uzupełnienia. W dniu 1 sierpnia 2014 r. wszystkie pozycje jakie zawierają rejestry, w tym interesujące skarżącego informacje dotyczące wartości umowy, oznaczenia sporządzającego umowę zostały opublikowane w BIP. W zakresie rejestru umów z podmiotami gospodarczymi/ przedsiębiorcami w pkt 4, 11, 47 i 71 nie opublikowano warunków umowy ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ podniósł, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie częściowo zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została ona uwzględniona przez organ w całości.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie określanej jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a). Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której – zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy - stosuje się przepisy K.p.a.

Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja "prawa dostępu" do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze - przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., po drugie - adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten w punkcie 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Niewątpliwie zatem Dyrektor Domu Kultury w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Podmiot ten winien albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ustawy, albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ustawy). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej brak jest podstaw do wydawania decyzji i wówczas należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Zatem brak wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci rejestru umów zleceń i o dzieło z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej, a także rejestru umów z podmiotami gospodarczymi/przedsiębiorcami. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rejestr umów wraz z ich wartością stanowi informację publiczną. Na takim stanowisko stanął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Ol 109/13 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. II SAB/Wa 634/13. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja o umowach zawieranych przez podmiot publicznoprawny stanowi informację publiczną, przy czym dotyczy to wszystkich umów, a nie tylko tych, które są zawierane w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy). Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów umów, prowadzonych przez Dom Kultury w K., stanowi informację publiczną. Na tym etapie należy, więc odpowiedzieć na pytanie czy umieszczenie przez Dyrektora Domu Kultury w K. na swojej stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej (częściowo w dniu 20 maja 2014 r., a później w dniu 1 sierpnia 2014 r.) pozycji zawierającej rejestry, w tym te interesujące skarżącego, wypełnia w całości jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Bez wątpienia stwierdzić należy, że bezspornym faktem jest, iż takie rejestry faktycznie znajdują się na stronie internetowej Domu Kultury w K. Po przeprowadzeniu analizy wskazanych rejestrów Sąd doszedł do przekonania, że rejestr umów zleceń i od dzieło z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej zawiera wszystkie elementy, na które wskazywał skarżący w swoim wniosku z dnia [...] maja 2014r. W tym zakresie organ zobowiązany, czyli Dyrektor Domu Kultury w K. dopełnił ciążącego na nim obowiązku aczkolwiek nie w formie żądanej przez skarżącego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy na wniosek udostępniona jest jedynie informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Wprawdzie w dacie występowania przez M. H. dane te nie zostały jeszcze opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, ale w momencie wyrokowania przez Sąd taki rejestr znajdował się już na stronie internetowej Domu Kultury w K. w jego Biuletynie Informacji Publicznej. W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie można bowiem zobowiązać podmiotu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 153/02; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Ol 3/06). W tych okolicznościach Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do opublikowanych przez organ informacji dotyczących rejestru umów z podmiotami gospodarczymi/przedsiębiorcami stwierdzić należy, że w jego pkt 4 organ poczynił zastrzeżenie, że informacja nie jest udostępniona ze względu na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to samo dotyczy pkt 11, pkt 47 i pkt 71. Natomiast w punkcie 129 zobowiązany podmiot określił tylko, że umowa nie została zrealizowana. Z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do tych informacji została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia. Zatem w ocenie Sądu Dyrektor Domu Kultury w K. pozostaje w bezczynności, co do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w zakresie i w tej części skarga została uwzględniona. Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać podmiot do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Należy bowiem zaznaczyć, iż nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W takim wypadku jednak – jak wskazano wyżej - niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Domu Kultury w K. winien niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy podjąć czynność lub wydać akt i w ten sposób uczynić zadość ciążącemu na nim obowiązkowi.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że organ przesyłał do skarżącego pisma, którego w jego mniemaniu stanowiły odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto umieścił żądane rejestry na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej, należy uznać, że przekroczenie terminu w rozpoznaniu – przynajmniej częściowym - wniosku w udzieleniu informacji nie było znaczne i tym samym bezczynność nie miała charakteru rażącego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 P.p.s.a.