Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1648/17 w sprawie ze skargi L. S. sp. [...] z siedzibą w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. S. sp. [...] z siedzibą w K. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1648/17 w sprawie ze skargi L. S. sp. [...] z siedzibą w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z [...] 2017 r. Nr [...]

1) uznał praktyki stosowane przez L. S. sp. [...] z siedzibą w K., polegające na: a) nie zapewnieniu odpowiedniej ochrony i nie zabezpieczeniu dokumentacji medycznej pacjentów, którym świadczenia zdrowotne udzielane były w Poradni POZ przy ul. Z. [...] w [...], przed dostępem osób nieuprawnionych, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, tj. prawa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy oraz § 74 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania i nakazał jej zaniechanie; b) nie udostępnianiu pacjentom dokumentacji medycznej, wytworzonej w związku ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi w jednostce organizacyjnej przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego L. S. sp. [...] tj. w Poradni POZ przy ul. Z. [...] w [...], za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, tj. prawa, o którym mowa w art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 pkt 1-5 ustawy w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia i nakazał jej zaniechanie; 2) zobowiązał Spółkę do złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta: a) w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na odzyskaniu pozostałej części dokumentacji medycznej (papierowej oraz elektronicznej), które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów; b) informacji o fakcie odzyskania pozostałej części dokumentacji medycznej pacjentów (papierowej oraz elektronicznej) w terminie 7 dni od dnia wejścia w jej posiadanie; 3) decyzji w pkt 1 nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z ustaleń faktycznych organu wynikało, że w dniu [...] kwietnia 2016 roku wynajmujący J. K. rozwiązał umowę najmu lokalu ze skarżącą spółką w trybie natychmiastowym i przejął budynek będący przedmiotem umowy najmu, w tym znajdującą się w nim dokumentację medyczną pacjentów. Sąd wskazał, że nie jest kwestionowane, że skarżąca podjęła natychmiastową próbę odzyskania tej dokumentacji i zwróciła się o interwencję policji. W ocenie Sądu I instancji organ błędnie uznał, iż opisane w decyzji działania i zaniechania, są stosowaniem przez skarżący podmiot leczniczy praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Słusznie skarżąca podniosła, że działania stanowiące praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, muszą być bezprawne i zorganizowane. Bezprawność ta musi korespondować z naruszanym prawem pacjenta do dokumentacji. Zatem musiał istnieć związek przyczynowo-skutkowy między bezprawnym działaniem lub zaniechaniem, a prawem pacjenta do dokumentacji medycznej znajdującej się w budynku w [...] przy ul. Z. [...]. W ocenie Sądu organ takiego związku nie wykazał, a w każdym razie nie wynika on z opisu (zawartego w sentencji decyzji) stosowanych przez podmiot leczniczy praktyk uznanych za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący podmiot leczniczy, nie jest sprawcą czynu zakwalifikowanego przez organ jako naruszający zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. Nie można czynić skarżącej zarzutu stosowania niedozwolonych praktyk z tytułu nie udostępniania pacjentom dokumentacji medycznej, w sytuacji gdy dokumentacja ta znalazła się we władaniu osoby trzeciej bez zgody i woli podmiotu leczniczego. Odpowiedzialność podmiotu leczniczego, choć nie jest związana z kategorią winy w ujęciu prawno-karnym, nie może być absolutna, nieograniczona żadnymi okolicznościami, na które nie posiada wpływu. Rzecznik Praw Pacjenta dostrzegł ten problem, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że nie posiada kompetencji w zakresie podjęcia postępowania wobec osoby fizycznej, która nie figuruje w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Faktem jest, że do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, co najmniej przewiduje, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi. Jednak i taki aspekt celowego działania nie został w tej sprawie wykazany przez organ, a nade wszystko nie wynika on z opisu stosowania praktyk niedozwolonych, zarzucanych podmiotowi leczniczemu. W aspekcie ustalonego przez organ stanu faktycznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby wolą L. S. Sp. [...] było uniemożliwienie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej. Nawet, gdyby Rzecznik Praw Pacjenta miał rację co do obowiązku wcześniejszego (przez [...] kwietnia 2016 r.) zabezpieczenia dokumentacji medycznej przed dostępem osób nieuprawnionych, to należałoby jeszcze wykazać, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, co najmniej przewidywał, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godził. Nadto takie ustalenie musiałoby mieć odzwierciedlenie w opisie zarzucanych podmiotowi praktyk jako naruszających prawa pacjentów, czego w tej sprawie nie dokonano. Ustalony stan sprawy dowodzi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżąca spółka podejmowała wiele działań faktycznych i prawnych zmierzających do odzyskania dokumentacji medycznej, a podkreślenia wymaga zwłaszcza to, iż była inicjatorem składania wniosków o wszczęcie postępowania wyjaśniającego do Rzecznika Praw Pacjenta. Zaniechanie przez skarżącą praktyk wskazanych w pkt 1 decyzji jest w rzeczywistości niemożliwe, gdyż to nie ona jest dysponentem dokumentacji medycznej, a podmiot trzeci, na którego działanie skarżąca nie ma wpływu. W ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego wadliwe zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym. To z kolei doprowadziło do bezzasadnego nałożenia na skarżącą obowiązku w postaci zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów (naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Ustalenia te dotyczą obu przejawów stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów (pkt 1 a oraz 1 b), zatem bezpodstawne były również zobowiązania podmiotu leczniczego do złożenia stosownych informacji wskazanych w punkcie 2 a i 2 b zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rzecznik Praw Pacjenta wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na uchyleniu decyzji organu w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa i jako taka musiała zostać uchylona,

b) art. 133 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa przez nieuwzględnienie i nie odniesie się w zaskarżonym wyroku do treści dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy, tj. pisma J. K. z dnia [...] października 2016 r. i załączonych do niego oświadczeniach skarżącego oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Siemianowicach Śląskich z 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II Kp 6/17), z których wynika, że w dniu [...] marca 2016 r. skarżący złożył wynajmującemu oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. Z. [...] w [...], a w dniu [...] kwietnia 2016 r. wezwał J. K. do protokolarnego odbioru ww. lokalu, jednocześnie wyznaczając termin 18 i 21 kwietnia 2016 r. na odbiór tej nieruchomości, co niewątpliwie świadczyło o tym, że skarżący godził się z utrata posiadania ww. lokalu, która w rzeczywistości nastąpiła w dniu 19 kwietnia 2016 r. a więc powinien mieć świadomość, że dokumentacja medyczna nie może pozostać w tym lokalu, a pomimo to dopuścił do jej pozostawienia w tej nieruchomości i nie przeniósł jej do innej jednostki organizacyjnej, czym naruszył obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zabezpieczenia tej dokumentacji przed zniszczeniem, uszkodzeniem, lub utratą i dostępem osób nieupoważnionych, a także warunków umożliwiających jej wykorzystanie (udostępnianie) bez zbędnej zwłoki;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. w wyniku jego błędnej wykładni i uznania, że do uznania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów konieczna jest wina umyślna z zamiarem co najmniej ewentualnym w zachowaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych pomimo, że przy wykładni przesłanek, których wystąpienie stanowi ww. praktykę nie ma podstaw prawnych do stosowania przepisów prawa karnego, w tym konstrukcji prawnej winy umyślnej, a stosowanie tych przepisów opiera się na wykładni systemowej uwzględniającej całokształt regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego wyznaczającej prawa pacjentów, w tym i przyjętych standardów konstytucyjnych, do których należy prawo każdego do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP);

b)art. 64 ust. 1 u.p.p. w wyniku uznania, że nakaz zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta jest nie możliwy do wykonania w niniejszej sprawie pomimo, że działania Skarżącego nie są determinowane zachowaniem osoby trzeciej, tj. Pana J. K., a przepisy prawa przyznają Skarżącemu środki ochrony prawnej, które mogą doprowadzić w pełni do odzyskania władztwa nad utraconą częścią dokumentacji medycznej, a tym samym do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. S. Sp. [...] z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. 2016 r. poz. 186) jest zasadny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych. Artkyłu 59 ust. 1 pkt 1 ustanawiający hipotetyczny stan faktyczny naruszenia zbiorowych praw pacjentów stanowi, że wypełnienie tego hipotetycznego stanu faktycznego wymaga wystąpienia dwóch zasadniczych elementów: - po pierwsze, wystąpienie bezprawnego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, którego następstwem jest pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów, -po drugie, działanie lub zaniechanie, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych.

Wystąpienie pierwszego elementu hipotetycznego stanu faktycznego związane jest z wykonaniem ciążących na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych obowiązków. Jednym z obowiązków podmiotów leczniczych jest obowiązek zapewnienia pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej ich stanu zdrowia oraz udzielanych im świadczeń zdrowotnych. W celu realizacji tego prawa pacjentów, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych jest obowiązany prowadzić, przechowywać i udostępniać dokumentację medyczną (art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Wykonanie tego obowiązku obciążającego podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych wymaga podjęcia działań zapewniających ochronę dokumentacji medycznej, przy czym przy jego wykonaniu obowiązany jest do dołożenia szczególnej staranności w tym i wystąpienia okoliczności utraty kontroli nad dokumentacją medyczną. Zaniechania działania, które obarczone jest cechą szczególnej staranności stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta. Od takiej oceny zaniechania naruszającego zbiorowe prawa pacjenta podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może się uwolnić, gdy utrata dokumentacji medycznej następuje w wyniku zdarzeń, które rozsądnie przewidująca jednostka nie mogła przewidzieć (np. zdarzenie siły wyższej, kradzież). W razie gdy okoliczności utraty przez podmiot leczniczy dokumentacji medycznej można było przewidzieć, wynikały bowiem z okoliczności faktycznej w jakiej podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ją wykonywał, nie można przyjąć, że nie było to bezprawne zaniechanie. W stanie faktycznym sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną do sądu decyzją wystąpiły takie okoliczności faktyczne, które podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych mógł, a nawet obowiązany był uwzględnić. Prowadzony spór cywilnoprawny, wielokrotne stanowisko wynajmującego, ale też działania podejmowane przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych wskazywały na wystąpienie utraty dokumentacji medycznej. W stanie faktycznym sprawy wystąpiły zatem takie zdarzenia, które każdy rozsądny, należycie dbający o wypełnienie obowiązków prawnych, które pozostają w ścisłym związku z ochroną życia i zdrowia pacjentów, którym podmiot leczniczy udzielał świadczeń zdrowotnych, mógł i powinien przewidywać. Brak zatem przez zaniechanie zabezpieczenia dokumentacji medycznej wypełnia przesłankę bezprawnego zaniechania naruszającego zbiorowe prawa pacjenta.

Spełniony jest też drugi element hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w przepisie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, to jest zaniechania to było powiązane z trwającym sporem cywilnym z wynajmującym i jego charakterem majątkowym. Według tego drugiego elementu hipotetycznego stanu faktycznego, bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania mające na celu pozbawienie lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych, nie stanowi zamkniętego wyliczenia przyczyn naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Stanowiąc o tym, że do tych okoliczności należą "w szczególności" działania podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych, otwiera na inne okoliczności, w tym okoliczności wymuszenia zachowania wynajmującego, z którym podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych prowadził spór cywilnoprawny.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 64 ust. 1 tej ustawy, w przypadku wydania decyzji o uznaniu praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, Rzecznik Praw Pacjentów nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Nałożenie na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, który utracił dokumentację medyczną pacjentów, którym udzielał świadczeń zdrowotnych, działań w celu odzyskania dokumentacji medycznej i informowania Rzecznika Praw Pacjenta o odzyskaniu dokumentacji medycznej pozostaje w zakresie przedmiotowym obowiązków, które mogą być nakładane na ten podmiot, z wyznaczeniem terminu informowania. Nie został nałożony obowiązek odzyskania dokumentacji medycznej, a obowiązek podjęcia działań w celu jej odzyskania. Bezczynność podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych pozbawiłoby pacjentów prawa dostępu do dokumentacji medycznej, co bez podjęcia środków prawnych przez Rzecznika Praw Pacjenta przerzuciłoby konieczność stosowania środków prawnych przez poszczególnych pacjentów.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.