Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 913/07 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) prostuje w zaskarżonym wyroku pisownię nazwiska skarżącego z "[...]" na "[...]", 2) oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r., II SA/Gl 913/07, po rozpoznaniu skargi Z. N. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007, nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2007, nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy:

a) Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Gliwicach w dniu 9 maja 2005 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w Gliwicach dwa wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu elewacji budynków mieszkalnych położonych w Gliwicach przy ulicy [...] 22-26 oraz przy ulicy [...] 28-30. Do wniosków inwestor dołączył m.in. jednobrzmiące oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, powołując się w treści tych oświadczeń na księgę wieczystą o numerze Kw [...] oraz akt notarialny Rep A nr [...] z [...] marca 1974 r.

W dniu 8 maja 2006 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo J. N., w którym wnosił on "o interwencję w sprawie bezprawnie przygotowywanego przez Urząd Miejski pozwolenia budowlanego na ocieplenie budynków na nieruchomości przy ul. Słowackiego 22-30 w Gliwicach". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż reprezentuje jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej oraz, iż inwestor winien był uzgodnić z nim zamiar wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czego nie uczynił.

W toku postępowania J. N., działając w imieniu Z. N., wielokrotnie kwestionował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali i jednocześnie współużytkowników wieczystych nieruchomości. Podobny zarzut był podnoszony w toku postępowania również przez innego współużytkownika wieczystego – D. N.. Inwestor natomiast konsekwentnie utrzymywał, że jego tytuł do dysponowania nieruchomością potwierdzają przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz.1116 z późn. zm.), a w szczególności art.27 ust.2 tej ustawy. Dodatkowo inwestor powołał się na stanowisko Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP wyrażone w tej sprawie w piśmie z dnia 22 marca 2007 r.

b) Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia [...] czerwca 2007, nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zawiązanych z termomodernizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] 28-30 w Gliwicach.

Organ ustalił, że budynek stanowi współwłasność inwestora oraz osób fizycznych. W budynku wyodrębnione zostały lokale mieszkalne, z własnością których związane jest współużytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu. Z uwagi na kwestionowanie przez właścicieli nieruchomości lokalowych działania inwestora organ podjął niezbędne czynności celem wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawą. W toku postępowania strony, którym organ zapewnił udział w postępowaniu, wniosły pisemne uwagi. Po wyjaśnieniu przez inwestora poruszonych przez strony kwestii organ udzielił odpowiedzi stronom wnoszącym skargi i zastrzeżenia. Organ skontrolował wnioski inwestora pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w tym w zakresie załączonych do wniosków dokumentów. Poza kompetencjami organu znajdują się kwestie zasadności i celowości planowanej inwestycji (art.4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) oraz kwestionowanie prawa Spółdzielni Mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne spory dotyczące prawa do nieruchomości, sprawowania zarządu oraz ponoszenia kosztów rozstrzygane winny być przez sądy powszechne, nie zaś przez organ administracji. Inwestor spełnił wymagania dotyczące zawartości złożonego wniosku.

c) Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2007, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. N., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda podniósł, że w razie spełnienia przez inwestora przesłanek wynikających z art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 z późn. zm.), nie ma możliwości wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji na temat braku kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie kontrolowania zgodności składanego przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązujące przepisy nakładają na właściciela bądź zarządcę budynku obowiązek utrzymania go w należytym stanie, a zakres robót mających mieć miejsce w oparciu o zaskarżoną decyzję stanowi wypełnienie tych obowiązków.

d) Z. N. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, że oświadczenie inwestora o jego wyłącznym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe, co skutkuje, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Inwestor jest tylko współwłaścicielem nieruchomości obok m.in. skarżącego, będącego właścicielem lokalu usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Inwestor powinien uzyskać od skarżącego jako współwłaściciela zgodę na wystąpienie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Prawa i obowiązki właścicieli wyodrębnionych lokali, a zarazem współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w spółdzielni mieszkaniowej przejęła Spółdzielnia (art.27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art.18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz.903 ze zm.). Zatem spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd przymusowy w zakresie zwykłych czynności, bowiem przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie odsyłają do art.22 ustawy o własności lokali. W ocenie skarżącego do czynności przekraczających zwykły zarząd zastosowanie powinny mieć przepisy o współwłasności zawarte w Kodeksie cywilnym.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wskazała w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2008r., że zgodnie z art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych była upoważniona do złożenia w postępowaniu administracyjnym przed organem budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością wspólną przy ul. [...] 22-30 w Gliwicach na cele budowlane bez uzyskiwania zgody w tym zakresie przez skarżącego i pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Spółdzielnia dołączyła odpis pisma Związku Rewizyjnego z dnia [...] marca 2007 r. oraz stanowisko Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 marca 2008 r. opublikowane w "Domusie" nr 5 z 2008 r.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. pełnomocnik skarżącego oraz uczestnik postępowania S. M. stwierdzili, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzja były w fazie końcowej. Dodatkowo pełnomocnik złożył do akt odpis z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w Gliwicach oraz odpis aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r. ustanawiającego odrębną własność lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku przy ul. [...] 22-26 w Gliwicach i przenoszącego własność tego lokalu wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i prawie wieczystego użytkowania gruntu, jakie objęte są księgą wieczystą KW nr [...].

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r., II SA/Gl 913/07, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2007 r.

Postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co stanowiło naruszenie art.7, art.77 i art.80 K.p.a. Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, czym naruszono art.107 § 3 K.p.a.

Nie wyjaśniony pozostał tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego) wyłącza co do zasady obowiązek badania przez organy merytorycznej poprawności oświadczeń, jednakże błędne jest stanowisko organów, że w sytuacji kwestionowania tego prawa organy nie mają kompetencji do badania tytułu. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym ze środków dowodowych mającym wykazać dysponowanie przez inwestora tym prawem i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. W razie wątpliwości co do prawa inwestora badanie to powinno zweryfikować rzeczywisty stan prawny nieruchomości oraz tytuł prawny inwestora (art.3 pkt 11 Prawa budowlanego). Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli współwłaściciela nieruchomości wspólnej o braku zgody na realizację inwestycji, to powinien ocenić brak tej zgody i jej wpływ na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością.

W ocenie Sądu I. instancji żaden z organów nie wyjaśnił w swoich decyzjach powodów odmówienia skarżącemu prawa kwestionowania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nie zażądały ani od inwestora, ani też od skarżącego dokumentów, które mogłyby uzasadniać ich prawa (odpis z księgi wieczystej, odpis aktu notarialnego itp.), choć były one niezbędne do wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego inwestora. Po wyjaśnieniu tych okoliczności należało wskazać w uzasadnieniu decyzji motywy, z powodu których pominięto stanowisko skarżącego.

Sąd I. instancji podniósł, że roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym i stanowią modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu.

Zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości, oświadczenia złożonego przez inwestora, w sytuacji kiedy zgoda współwłaściciela byłaby wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05).

W ocenie Sądu art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Sytuacja skarżącego jest sytuacją szczególną, co do której przepisy tej ustawy, a także poprzez odesłanie - przepisy ustawy o własności lokali nie znajdują zastosowania w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Skarżący jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współwłaścicielem części wspólnych budynku i współużytkownikiem wieczystym gruntu, składającego się na nieruchomość wspólną. Jednocześnie nie jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej. Obowiązki takich osób w stosunku do spółdzielni określone zostały w art.4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i dotyczą ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją lokali oraz części wspólnych nieruchomości. W sprawach nieuregulowanych w ustawie prawa i obowiązki członków spółdzielni określają postanowienia statutu (art.8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do osób nie będących członkami spółdzielni. Zakres zarządu powierzonego Spółdzielni mógłby zostać rozszerzony w umowach, co jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Sąd I. instancji doszedł do wniosku, że art.22 ustawy o własności lokali nie znajduje zastosowania do określenia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, jednakże odesłanie do ustawy o własności lokali nie wyłącza odesłania do Kodeksu cywilnego (art.1 ustawy). Zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu (art.199 K.c.).

W ocenie Sądu I. instancji powyższe wnioski stanowią realizację konstytucyjnej ochrony prawa własności wyrażonej w art.64 Konstytucji RP. Jedynie ustawy mogą stanowić o ograniczeniu tego prawa, a ograniczenie takie musiałoby być w sposób wyraźny ustanowione. Tymczasem z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych takie ograniczenie nie wynika w stosunku do właścicieli odrębnych lokali nie będących członkami spółdzielni.

3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Gliwicach zarzuciła Sądowi I. instancji błąd w interpretacji następujących (łącznie odczytywanych) przepisów prawa materialnego: art.35 ust.4 Prawa budowlanego, art.32 ust.4 pkt 2) Prawa budowlanego, art.3 pkt 11) Prawa budowlanego, art.1 ust.2 ustawy o własności lokali, art.18 ust.1 ustawy o własności lokali, art.27 ust.1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art.5, art.140, art.199 i art.233 k.c.

Zdaniem skarżącej art.27 ust.1 i ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w związku z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali są leges specialis w stosunku do art.199 K.c., wyłączając zastosowanie tego ostatniego w niniejszej sprawie. Tymczasem Sąd I instancji uwzględnił skargę z powodu niezastosowania art.199 k.c.

Skarżąca Spółdzielnia sprawuje zarząd wspólną częścią budynku na mocy art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd taki obejmuje w szczególności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.3 pkt 11 Prawa budowlanego). Dlatego skarżąca Spółdzielnia była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji, a organ był uprawniony wydać żądane pozwolenie.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że złożenie takiego wniosku przekracza zakres zwykłego zarządu. Jednakże powołując się na art.24 i art.29 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dowodzi że ustawowe upoważnienie z art.27 ustawy obejmuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd przyjął, że dla takiego zwiększenia możliwości działania zarządzającej budynkiem Spółdzielni potrzebna była zgoda współwłaścicieli. Natomiast skarga kasacyjna odwraca kierunek wnioskowania: ustawowa instytucja zarządu powierzonego może ewentualnie być ograniczona lub nawet wyłączona (w tym – pozbawiona prawa do dysponowania budynkiem na cele budowlane) przez pozostałych współwłaścicieli umową notarialną, o której mowa w art.18 ust 1 ustawy o własności lokali, ale nie może być ograniczona sprzeciwem pojedynczego współwłaściciela.

Dla Sądu "zarząd powierzony" ustawowo ograniczony jest do czynności zwykłego zarządu, a do dalej idących rozporządzeń mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o zarządzie przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych (art.199 -203 k.c. w związku z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali, w związku z art.27 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Natomiast dla skargi kasacyjnej — zarząd powierzony to szczególna instytucja prawna, odrębnie uregulowana ustawą, która umową może być ograniczona.

Skarga kasacyjna zarzuciła ponadto Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uznanie, że decyzje zostały wydane bez wystarczającego zebrania materiału dowodowego, a zebrany materiał nie został prawidłowo wykorzystany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji za zgodne z przepisami prawa materialnego.

Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego). Zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie strony nie kwestionują.

Prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w szczególności zarząd (art.3. pkt 11 Prawa budowlanego). Sporne w niniejszej sprawie okazało się zagadnienie czy ów zarząd obejmuje prawo dysponowania budynkiem wspólnym na cele budowlane.

Spółdzielnia dowodzi w skardze kasacyjnej, że jej zarząd częściami wspólnymi budynku jest szczególną instytucją prawną, do której nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, z zastrzeżeniem art.18 ust.1 (art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Tak interpretowany "powierzony zarząd" obejmuje także prawo do dysponowania wspólnym budynkiem dla celów budowlanych. Natomiast Sąd I.instancji uznał że prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje tylko podmiot upoważniony do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów powszechnych nie dostarczają bynajmniej argumentów na rzecz domniemania prawa Spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w przypadkach powierzenia obowiązku zarządzania wspólną nieruchomością w trybie art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z 18 ust.1 ustawy o własności lokali.

W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu teza powołana w skardze kasacyjnej, że "ustanowienie przez współwłaścicieli zarządcy nieruchomości upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie wyodrębnionej części ich majątku (współwłasność nieruchomości)" [wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 08 października 2002 r., I ACa 754/02], albowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie zawarła z Z. N. umowy tego rodzaju.

Skarga kasacyjna cytuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 504/04, stwierdzający, że "przepisy art. 611-616 k.p.c regulujące zarząd rzeczą wspólną odnoszą się także do sytuacji ustanowienia, zgodnie z art. 203 K.c, jednego zarządcy rzeczą wspólną spośród współwłaścicieli rzeczy. Zarządca taki obowiązany jest do wykonywania czynności potrzebnych do prawidłowej gospodarki rzeczą (art. 615 k.p.c.) i uprawniony jest do pobierania z niej dochodów, a po pokryciu wydatków wypłaca pozostałym współwłaścicielom nadwyżkę (art. 613 k.p.c.)." Tymczasem w niniejszej sprawie nie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a możliwość zastosowania Kodeksu cywilnego jest przedmiotem sporu. Dla jego rozstrzygnięcia nie jest pomocne powoływanie się na konsekwencje reguły określonej przez art. 203 K.c.

Przedwczesne jest również odwoływanie się w skardze kasacyjnej do poglądu, że "zasadność kwestionowanej przez współwłaściciela wysokości obciążających go wydatków i innych ciężarów, a także powinności biernego zachowania się, określonych przez sąd orzekający na podstawie art.11 ust.2 ustawy o własności lokali podlega ocenie według przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności." (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 2002 r., IV CKN 1226/00). Z. N. kwestionuje bowiem uprawnienie Spółdzielni do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, którego realizacja generuje dopiero koszty obciążające m.in. Z. N.. Z obowiązku właściciela lokalu w budynku partycypowania w kosztach utrzymania części wspólnych budynku nie można wnioskować o zakresie zarządu powierzonego Spółdzielni w relacjach z organem właściwym do wydania pozwolenia budowlanego.

W skardze kasacyjnej sformułowano następującą tezę: "Skoro w powołanych orzeczeniach sądów cywilnych wskazano na możliwość wyłączenia możliwości stosowania art.199 - 203 k.c. w przypadku istnienia odrębnego podmiotu zarządzającego nieruchomością wspólną z mocy umowy współwłaścicieli, to taka sytuacja może także zachodzić w przypadku powierzenia - z mocy ustawy - spółdzielni mieszkaniowej wykonywania zarządu nieruchomością wspólną". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma ważnego argumentu na poparcie takiego zrównania (jak to uczyniła skarga kasacyjna) umownego "wyłączenia możliwości stosowania art.199 - 203 k.c." — z jednej strony z "ustawowym powierzeniem spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną" – z drugiej strony. Zarząd nieruchomościami stanowiącymi współwłasność Spółdzielni, Z. N. i innych osób jest wykonywany na mocy ustawowego upoważnienia spółdzielni tak jak gdyby zarząd ten został Spółdzielni powierzony przez właścicieli lokali w budynku będący zarządzaną współwłasnością (art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z 18 ust.1 ustawy o własności lokali). Dlatego zasadnie Sąd I. instancji stanął na stanowisku, że nie można domniemywać, że współwłaściciele upoważnili Spółdzielnię do podejmowania czynności przekraczających zakres wspólnego zarządu. Przyznanie Spółdzielni prawa do nieograniczonego dysponowania nieruchomością na cele budowlanego jest domniemaniem ograniczającym prawa współwłaścicieli, a nie można interpretować ustawy na niekorzyść licznych współwłaścicieli.

Wyodrębnienie własności lokali powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co musi rzutować na reguły zarządzania częściami wspólnymi. Argumentacja skargi kasacyjnej opierająca się na domniemaniu pełnego zarządu w znacznym stopniu niweczy znaczenie wyodrębnienia własności lokali. Dlatego jako prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, iż konieczne jest w takich przypadku zastosowanie art.199 Kodeksu cywilnego w związku z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali. "Odesłanie do ustawy o własności lokali nie wyłącza stosowania art.1 tej ustawy, podczas gdy wyłącza stosowanie art.22 ust.2. Zgodnie z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art.199 Kodeksu cywilnego." W razie braku takiej zgody niektórych współwłaścicieli Spółdzielnia może uzyskać orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące oświadczenie woli owych współwłaścicieli, o ile sąd ten uwzględni argumentację Spółdzielni (art.1047 § 1 K.p.c.).

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest efektem wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, a nie – rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z zakresu prawa cywilnego czy też – sporu cywilnoprawnego jaki zawisłby między stronami. Wykładni tych przepisów dokonały najpierw organy administracyjne bez zawieszania postępowania w trybie art.97 § 1 pkt 4 K.p.a., a krytycznej kontroli stanowiska organów dokonał Sąd I. instancji, którego pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Gdyby jednak w przyszłości sąd cywilny odmiennie ukształtował wzajemne relacje cywilnoprawne w zakresie zarządu powyższą współwłasnością, to wówczas strony będą mogły wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie spornego pozwolenia na budowę w trybie art.147 § 1 pkt 7 K.p.a.

B. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I.instancji w sprawie znaczenia prawnego oświadczenia inwestora. Jest to dowód podlegający ocenie i konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym. Nie korzysta on z domniemania prawdziwości i wiarygodność, dlatego na inwestorze spoczywa ciężar wykazania zgodności z prawem i faktami tego dowodu.

Równocześnie jednak Sąd nie zakwestionował prawidłowości reprezentacji Spółdzielni, ani jej współwłasności budynku, co uzasadniło zastosowanie art.27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dopiero interpretacja tych ustaleń, tj. ich subsumcja do hipotezy normy okazała się sporna. Oznacza to że Sąd I.instancji nieprawidłowo zastosował art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. gdyż odwołując się do tego przepisu nie wskazał braków w ustaleniach faktycznych, ani w dokumentacji. Sąd jedynie uznał, że interpretacja prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego przez organy administracyjne — były nieprawidłowe. Dlatego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za trafne.

Ponieważ jednak uniknięcie tych błędów nie zwalniałoby Sądu I instancji z obowiązku uwzględnienia skargi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a., więc nieprawidłowe zastosowanie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. nie miało wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w I. instancji.

Z powyższych powodów nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia art.151 w związku z art.134 P.p.s.a.

C. Nie zostają uwzględnione ostatnie dwa zarzuty skargi kasacyjnej. Zaskarżenie decyzji nie może być ocenione jako nadużycie prawa (art.5 K.c.). Konstytucyjne prawo do sądu (art.45 ust.1 Konstytucji RP) należy do elementarnych gwarancji praworządności i praw podmiotów prawa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art.3 § 1 P.p.s.a., które miały wynikać z faktu, że skarżący nie wykazał, by decyzja w jakikolwiek sposób naruszała jego słuszne interesy prawne. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art.50 § 1 zd.1 P.p.s.a. ), w przeciwieństwie np. do legitymacji do zaskarżenia aktu prawa gminnego, które może skutecznie zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym).

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.