Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2313/13 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r.; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz R. F. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2313/13, oddalił skargę R. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem złożonym w dniu [...] stycznia 2011 r. R. F. zwróciła się do P. OW NFZ o wydanie karty Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego (EKUZ). W związku z powyższym Dyrektor Oddziału NFZ wszczął postępowanie ustalające okres podlegania przez wnioskującą dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału NFZ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że wnioskująca była objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym od [...] października 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. z tytułu umowy nr [...] i na podstawie tej umowy miała obowiązek regularnego opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organ ustalił, że wystawienie formularza E-106 w dniu [...] lutego 2009 r. nie powinno mieć miejsca, a także, że telefoniczne informacje nie są udzielane bez sprawdzenia osoby i jej danych. Organ podniósł, że z uwagi na fakt, iż składka za czerwiec 2008 r. została opłacona w dniu [...] sierpnia 2008 r., umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego wygasła z dniem [...] sierpnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wskazał na treść art. 68 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) i podniósł, że zgodnie z § 6 pkt 1 umowy z dnia [...] października 2007 r. o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym z Narodowym Funduszem Zdrowia – P. Oddziałem Wojewódzkim, ubezpieczający się przestaje być objęty ubezpieczeniem zdrowotnym z dniem rozwiązania umowy lub po upływie miesiąca nieprzerwanej zaległości w opłacaniu składek. Prezes NFZ ustalił, że ZUS Oddział w S. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował, iż strona została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego od [...] października 2007 r. oraz, że brak jest wyrejestrowania z tego ubezpieczenia, a strona nie została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z żadnego innego tytułu. Jako załącznik ZUS przekazał również wykaz wpłat na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2007 r. do grudnia 2010 r., z którego wynika, że składkę za czerwiec 2008 r. opłacono w dniu [...] sierpnia 2008 r., czyli mimo dalej dokonywanych regularnych wpłat, termin miesięcznej nieprzerwanej zaległości w opłacaniu składek upłynął dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezes NFZ stwierdził w związku z powyższym, że z tym dniem wygasło dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne strony.

Zdaniem Prezesa NFZ, Dyrektor Oddziału NFZ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zasadnie przyjął, iż z uwagi na upływ nieprzerwanej miesięcznej zaległości w opłacaniu składek, R. F. przestała podlegać dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z dniem [...] sierpnia 2008 r.

Organ odniósł się również do zarzutu, iż strona została wprowadzona w błąd przez pracownika Oddziału Wojewódzkiego NFZ, bowiem z jego wyjaśnień wynikało, iż "przerwa w opłaceniu składek nie wpływa na trwanie ubezpieczenia, jeśli tylko w dalszym ciągu opłaca składki". Prezes stwierdził, że twierdzenie to jest niemożliwe do zweryfikowania, gdyż strona nie wskazała nazwiska pracownika, natomiast z wyjaśnień kierownika Delegatury w S. wynika, że informacje takie nie były udzielone. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem R. F., że NFZ ponosi odpowiedzialność za pozostawanie strony w przekonaniu, iż fakt nieopłacenia składki w terminie nie spowodował rozwiązania umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Podniósł, że podpisując umowę dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, strona zobowiązana była do należytego wypełnienia warunków umowy.

Odnośnie wydania formularza E-106, który potwierdzał ubezpieczenie zdrowotne R. F., Prezes NFZ stwierdził, że kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Delegaturę w S. i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 242/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylił decyzję Prezesa NFZ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału NFZ z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż w sytuacji przyjmowania przez organ składek i braku zwrotnej informacji o powstałej nieprawidłowości, R. F. miała prawo przypuszczać, iż pozostaje ubezpieczona. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił w decyzji dlaczego wydanie skarżącej formularza E-106 uznał za całkowicie nieistotne w sprawie. W ocenie Sądu, wobec twierdzeń skarżącej, że mimo braku pisemnej umowy ubezpieczenia zdrowotnego zawartej po [...] sierpnia 2008 r., fakt istnienia umowy ubezpieczenia należy wywodzić z dokonywania czynności charakterystycznych dla tej umowy, do których należy ubieganie się o dokument potwierdzający ubezpieczenie w razie czasowego wyjazdu za granicę oraz wydanie go przez organ, uznanie tej okoliczności za nieistotną oraz niejasne i niepełne uzasadnienie decyzji w tym zakresie stanowiło istotne naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż dla umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nie jest zastrzeżona forma pisemna pod rygorem nieważności. W ocenie WSA, organ naruszył art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, jako że przyjęcie określonej wykładni tej kwestii jest determinujące dla ustalenia faktu ubezpieczenia przez sporny okres.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału NFZ ponownie stwierdził, że skarżąca była objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. z tytułu umowy nr [...]. Organ wskazał na fakt przesłuchania w charakterze świadków dwóch pracowników zatrudnionych w Delegaturze P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w S. w okresie od maja 2008 r. do sierpnia 2008 r., którzy udzielali bezpośrednich oraz telefonicznych informacji w zakresie spraw związanych z umowami dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Obaj potwierdzili, że wedle ich wiedzy przypadku opóźnienia składki o więcej niż miesiąc umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego wygasa.

Dyrektor Oddziału NFZ stwierdził, że z § 9 ust. 2 przedmiotowej umowy wynika, iż wygasa ona po upływie miesiąca nieprzerwanej zaległości w opłacaniu składek. Podniósł także, iż art. 68 ust. 5 ustawy o świadczeniach stanowi, że osoba ubezpieczona dobrowolnie zostaje objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z dniem określonym w umowie zawartej przez tę osobę z Funduszem, a przestaje być nim objęta z dniem rozwiązania umowy lub po upływie miesiąca nieprzerwanej zaległości w opłacaniu składek. Organ podkreślił, że skarżąca została pouczona w kwestii terminów opłacania składek z tytułu umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Organ stwierdził, że zobowiązanym do prawidłowego ustalenia składek na ubezpieczenie zdrowotne strony był Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem organu, fakt wydania skarżącej formularza E-106 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nr [...] wygasła z mocy prawa w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wskazano przy tym, że NFZ wydając formularz nie ma możliwości sprawdzenia całej historii składek opłacanych przez wnioskodawcę, a zwłaszcza ich terminowości, gdyż Centralny Wykaz Ubezpieczonych nie zawiera informacji o dacie dokonania wpłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku WSA w W. z dnia 11 kwietnia 2012 r., nie wyjaśnił dlaczego uznał za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie fakt wydania stronie formularza E-106.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że błędne pouczenie przez pracownika nie stanowi podstawy do działania przez stronę wbrew przepisom prawa. Kwestie związane z terminem opłacania składek oraz konsekwencjami ich nieopłacenia w terminie są regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i zostały uregulowane w § 6 ust. 1 umowy. Złożenie własnoręcznego podpisu na umowie potwierdza, iż strona zapoznała się z warunkami tej umowy oraz jest świadoma konsekwencji niewypełnienia jej warunków. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa regulujące materię umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, jak i sama umowa nie przewidują możliwości zawarcia dorozumianej umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, poprzez kontynuowanie opłacania składek, po wygaśnięciu ubezpieczenia zdrowotnego z uwagi na miesięczną nieprzerwaną zaległość w opłaceniu składki.

Odnośnie wydania skarżącej formularza E-106, Prezes NFZ powtórzył argumentację organu I instancji, uznając fakt jego wydania za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., R. F. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 w zw. z art. 73 i art. 76 Kodeksu Cywilnego, poprzez ich wadliwe niezastosowanie, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, iż umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nie może być ważnie nawiązana w formie innej niż pisemna, w tym nie może być nawiązana w drodze czynności konkludentnych, bez złożenia pisemnego wniosku. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wskutek nieuwzględnienia ocen prawnych wyrażonych w wyroku WSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.., poprzez nienależytą i niepełną ocenę materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie został wydany wyrok WSA w W. z dnia 11 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 242/12 i na mocy art.153 p.p.s.a. zarówno organ jak i Sąd obecnie orzekający są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powyższym wyroku.

W wyroku z dnia 1 kwietnia 2012r. Sąd stwierdził, że istotą sporu nie jest to, czy umowa dobrowolnego ubezpieczenia z października 2007 r. rozwiązała się w sierpniu 2008 r., ale czy po tym okresie skarżąca była nadal objęta takim ubezpieczeniem. Sąd w pierwszym wyroku zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia jak przebiegała rozmowa telefoniczna skarżącej i pracownika organu, w trakcie której skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracownika NFZ w sierpniu 2008 r. poprzez udzielenie jej informacji o braku potrzeby dokonywania dla kontynuowania ubezpieczenia innych czynności poza opłacaniem składek.

Orzekając w sprawie po raz drugi i uznając skargę za niezasadną Sąd wskazał, że w toku postępowania skarżąca twierdziła, iż jest nadal objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym, a niezawarcie przez nią kolejnej pisemnej umowy ubezpieczenia zdrowotnego po [...] sierpnia 2008 r. wynikało z wadliwej informacji telefonicznej pracownika NFZ, który wskazał, że dla kontynuowania ubezpieczenia wystarczające jest opłacanie składek. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zatem ustalenie, czy doszło do zawarcia nowej umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego poprzez fakty konkludentne, tj. płacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że nie doszło do zawarcia ponownej umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego przez skarżącą i organ. Zdaniem WSA, nie mogło dojść do zawarcia tej umowy przez sam fakt opłacania składek przez skarżącą, gdyż przez fakty konkludentne (dorozumiane czynności) nie może dojść do zawarcia umowy ubezpieczenia zdrowotnego. W umowie ubezpieczenia zdrowotnego druga strona - NFZ nie spełnia od razu świadczenia po zapłaceniu składki, bowiem sama ta czynność nie powoduje, że druga strona spełni świadczenie równoważne. Ponadto umowa ubezpieczenia zawiera również inne często szczegółowe regulacje (essentialia negotii), które winny być znane i akceptowane przez obie strony umowy, do czego dojdzie jedynie w wyniku jej podpisania. Sąd wskazał, iż w przypadku umowy ubezpieczenia, w której może nigdy nie dojść do świadczenia wzajemnego, samo opłacanie składek nie powoduje zawarcia umowy ubezpieczenia zdrowotnego.

WSA podkreślił, że organy - wykonując zalecenia Sądu - podjęły działania mające na celu ustalenie treści rozmowy telefonicznej skarżącej z pracownikami NFZ . Ustalono, iż P. Oddział Wojewódzki NFZ nie prowadzi rejestru rozmów telefonicznych prowadzonych z ubezpieczonymi, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie, czy taka rozmowa miała w ogóle miejsce. Natomiast z protokołu przesłuchania pracowników delegatury w S., którzy byli wyznaczeni do udzielania bezpośrednich lub telefonicznych informacji w zakresie spraw związanych z umowami dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, wynika, iż osoby te posiadały prawidłową wiedzę dotyczącą terminów opłacania składek z tytułu umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego oraz udzielały prawidłowych informacji dotyczących ciągłości ubezpieczenia z powyższego z tytułu w sytuacji nieopłacania składki w terminie. Sąd podzielił stanowisko organu, że nawet błędne pouczenie przez pracownika nie powoduje zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego przez samo opłacanie składek. Ponadto stwierdził, że również fakt wydania skarżącej formularza E-106 nie powoduje zawarcia dorozumianej umowy. W ocenie WSA, wydanie formularza E-106 było jedynie błędem pracownika organu, który w ten sposób potwierdził, że skarżąca zamieszkując w innym kraju UE, prowadziła na terenie Polski działalność.

Sąd nie dopatrzył się zatem w rozpoznawanej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób pełny.

II

Skargę kasacyjną złożyła R. F.

Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, a to: art. 60 w zw. z art. 73 i art. 76 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 68 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie stanowiska organu za słuszne, według którego umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nie może być ważnie nawiązana w formie innej niż pisemna, w tym że nie może być nawiązana w drodze czynności konkludentnych, bez złożenia pisemnego wniosku, podczas gdy zgodnie z regulacją ww. przepisów umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego jako umowa cywilnoprawna, zawierana w formie pisemnej, dla której ustawodawca nie zastrzegł rygoru nieważności, może zostać ważnie zawarta bez zachowywania ww. formy, a co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem skargi pomimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku wiążących go ocen prawnych wyrażonych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 242/12) co do:

- dopuszczalności zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego bez zachowania formy pisemnej i dopuszczalności oceny faktu jej zawarcia z uwzględnieniem ogólnych zasad wykładni oświadczeń woli, a w konsekwencji dopuszczalności wnioskowania o fakcie zawarcia tej umowy z faktu wykonywania praw i obowiązków z niej wynikających przez strony; skutkiem tego było przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku wbrew ww. wiążącej ocenie prawnej, że nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy skarżącą a organem;

- mogącej obciążać wyłącznie organ odpowiedzialności za nienależytą weryfikację wszelkich danych stanowiących podstawę ustalenia statusu ubezpieczonego i potwierdzenia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przy wydawaniu formularza E-106, w tym niezweryfikowanie zaległości w zapłacie składek; skutkiem tego było nieuprawnione przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż wydanie ww. formularza stanowiło wyłącznie błąd pracownika organu i nie wpłynęło na ocenę faktu dorozumianego zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa procesowego polegającego na nieuwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 roku (sygn. akt VI SA/Wa 242/12), iż:

- umowa o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne może zostać ważnie zawarta bez zachowania formy pisemnej, a jej istnienie należy oceniać z uwzględnieniem ogólnych zasad wykładni oświadczeń woli, które podlegają tu zastosowaniu, a w konsekwencji można wnioskować o fakcie zawarcia tej umowy z faktu wykonywania praw i obowiązków z niej wynikających przez strony, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem przez organ, że wyłączną podstawą zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego musiał być pisemny wniosek skarżącej;

- odpowiedzialność za niezweryfikowanie należycie wszelkich danych stanowiących podstawę ustalenia statusu ubezpieczonego i potwierdzenia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przy wydawaniu formularza E-106, w tym niezweryfikowanie zaległości w zapłacie składek, może obciążać wyłącznie organ, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem przez organ, iż nie odpowiada on za potwierdzenie w ten sposób statusu skarżącej jako osoby ubezpieczonej i nie może ona wywodzić z tego faktu objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym;

- organ powinien rozpatrzyć całokształt materiału dowodowego i ocenić poszczególne twierdzenia i dowody nie tylko z uwzględnieniem interesu NFZ, ale przede wszystkim z uwzględnieniem słusznego interesu strony, jeśli nie sprzeciwia się to interesowi społecznemu, a następnie przedstawić wyniki tych rozważań w uzasadnieniu decyzji, co skutkowało wadliwym zaniechaniem przez organ dokonania tych ocen i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji rozważań ich dotyczących;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji na podstawie nienależytej i niepełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującego odmową przez organ przyznania znaczenia dla celów rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności regularnego opłacania przez skarżącą składek oraz przyjmowania ich przez organ, potwierdzenia przez organ podlegania przez stronę ubezpieczeniu poprzez wydanie formularza E-106 oraz polegającego na wyprowadzeniu przez organ wadliwych wniosków, co do okoliczności błędnego informowania skarżącej przez pracowników NFZ o sposobie postępowania po nieopłaceniu przez nią terminowo składki na dobrowolne ubezpieczenie społeczne za miesiąc czerwiec 2008 r.;

5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa procesowego polegającego na obciążeniu skarżącej w całości negatywnymi skutkami braku jej pisemnego oświadczenia potwierdzającego wolę związania umową dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego po dniu [...].08.2008 r. i odmowie uznania skarżącej za podlegającą temu ubezpieczeniu po ww. dacie, mimo wadliwych pouczeń, potwierdzeń i innych zachowań NFZ utwierdzających ją w przekonaniu o objęciu jej nadal dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym;

6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem podlega uwzględnieniu.

Przede wszystkim zasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. ustanawiającego zasadę związania wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, które to związanie dotyczy zarówno organu rozpatrującego sprawę po wydaniu wyroku, jak i Sądu rozpoznającego kolejną skargę na decyzje organu wydane po pierwszym wyroku.

W sprawie niniejszej w pierwszym wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że przedmiotem sporu nie jest kwestia, czy pisemna umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego wygasła na skutek opóźnienia w opłaceniu składki przez okres przekraczający 1 miesiąc. Sąd wyjaśnił, że umowa ta niewątpliwie wygasła i nie ta kwestia jest problemem w sprawie. Jest natomiast przedmiotem sporu, czy wobec opłacania składek przez stronę od sierpnia 2008 r. przez kolejne 32 miesiące i przyjmowania tych składek przez organ, a także wobec wydania stronie przez organ w lutym 2009 r. druku E-106, potwierdzającego podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu, można przyjąć, że strony zawarły umowę ubezpieczenia w sposób dorozumiany, mimo braku formy pisemnej. W omawianym wyroku Sąd zajął wyraźne stanowisko (s. 10 uzasadnienia wyroku, akapit ostatni i s. 13 uzasadnienia, akapit pierwszy oraz dwa ostatnie), że z przepisów ustawy o świadczeniach nie wynika, iż umowa o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne ma być zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast przyjmowanie składek i brak zwrotnej informacji, że ich wpłacanie jest nieprawidłowe, uprawniały skarżącą do przyjęcia, iż umowa wiąże strony. Sąd stwierdził również, że błędem było uznanie za okoliczność nieistotną wydania formularza E-106 potwierdzającego ubezpieczenie. Sąd wskazał na konieczność precyzyjnego wyjaśnienia przez organ, dlaczego usprawiedliwia wadliwe działania swoich pracowników i obarcza stronę negatywnymi skutkami tych działań. Sąd nakazał też wyjaśnienie, czy pracownicy organu prawidłowo poinformowali stronę o wszystkich skutkach opóźnienia w opłaceniu składki przez okres powyżej jednego miesiąca i na tej podstawie ustalenie, czy skarżąca płacąc nadal składki uważała się za stronę umowy ubezpieczenia zdrowotnego.

Powołane wiążące o c e n y p r a w n e zostały właściwie zignorowane przez organy orzekające w dwóch instancjach a także przez Sąd, oceniający kontrolowane decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem sporu było zawarcie kolejnej umowy ubezpieczenia po [...] sierpnia 2008 r. nie natomiast wygaśnięcie pierwszej umowy na skutek nieopłacenia jednej składki w terminie. Tymczasem świadkom przesłuchiwanym na okoliczność treści informacji udzielanych skarżącej w sierpniu 2008 r. zadawano pytania dotyczące skutków opóźnienia w opłacaniu składek, mimo, że skutki te są jasne i niesporne między stronami (opóźnienie dłuższe niż miesiąc powoduje wygaśnięcie umowy). Nie zapytano natomiast o okoliczność istotną w tej sprawie, czy pracownicy udzielający informacji telefonicznej wiedzieli, co należy zrobić, aby strony wiązała umowa ubezpieczenia zdrowotnego i czy w tym celu wystarczy płacić składki, czy też należy jeszcze wykonać jakieś działanie, a jeżeli tak, to jakie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, że zadanie świadkom tego pytania w ponownym postępowaniu po niniejszym wyroku, po czterech latach sporu, mija się z celem, bowiem ustalona miała być okoliczność, czy stronie udzielono prawidłowej informacji latem 2008 r. nie zaś to, czy teraz pracownicy już znają obowiązujące przepisy. W chwili obecnej można jedynie z całokształtu okoliczności wnioskować logicznie, czy gdyby informacja organu była prawidłowa, to skarżąca poprzestałaby na płaceniu składek. Jest oczywiste, że dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne miało być nawiązane w interesie i na wniosek skarżącej. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie argumenty przemawiają za tym, aby uznać, że skarżąca wiedząc (od prawidłowo działających pracowników Funduszu) o konieczności złożenia wniosku i podpisania nowej umowy nie uczyniła tego, ponosząc jednocześnie wydatek na składki i wiedząc, że nie uzyskuje w zamian ubezpieczenia. Ten całkowity brak logiki w powiązaniu z niezastosowaniem się do wiążącej oceny prawnej, iż umowa ubezpieczenia zdrowotnego nie musi mieć formy pisemnej, powodują konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku jak i obu decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego zawierana jest na pisemny wniosek. Ta forma wniosku zastrzeżona w art. 68 ust. 1 ustawy oświadczeniach nie jest jednak obwarowana skutkiem nieważności, zatem jej zastrzeżenie powoduje tylko ograniczenia dowodowe z art. 74 § 1 k.c.

Co do formy samej umowy i skutków jej niezachowania ustawodawca w ustawie o świadczeniach nie wypowiedział się w żaden sposób, zatem i tu można i należy odwoływać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Mając na względzie, że zgodnie z art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia ją w sposób dostateczny, należy ocenić zarówno działania skarżącej jak i organu, i na tej podstawie ustalić czy i w jakim okresie po [...] sierpnia 2008 r. obie strony uznawały, że są związane umową dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. W sprawie niniejszej te okoliczności, to opłacanie składek przez skarżącą i przyjmowanie ich przez długi czas (32 miesiące) przez organ, niewyrejestrowanie skarżącej z ubezpieczenia zdrowotnego oraz wydanie przez organ druku E-106 w lutym 2009 r., potwierdzającego ubezpieczenie. Wskazać też należy, że ubezpieczenie dobrowolne zgodnie z uregulowaniami ustawowymi ma taką samą treść i zakres jak ubezpieczenie obowiązkowe, zatem nie ma obawy, iż przy braku formy pisemnej zakres świadczeń objętych ubezpieczeniem będzie niejasny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wadliwa organizacja pracy organów Funduszu, powodująca brak przepływu z ZUS aktualnej informacji o płaceniu składek (co skutkuje niewiedzą organów Funduszu, kto w istocie rzeczy jest ubezpieczony), nie stanowi żadnego usprawiedliwienia dla jego błędnych działań. Przy obecnym stanie techniki i informatyzacji, twierdzenia podnoszone w uzasadnieniach obu decyzji, iż Fundusz nie wie i nie próbuje się dowiedzieć, kto na jego rzecz opłaca składki, nie mogą być zaakceptowane.

Zatem przyjąć należy, że Fundusz akceptując opłacanie składek przez skarżącą i wydając jej druk E-106, potwierdził wiążącą strony umowę ubezpieczenia zdrowotnego zawartą po wygaśnięciu pierwszej umowy.

W tym stanie rzeczy decyzje potwierdzające istnienie ubezpieczenia tylko na podstawie pierwszej, pisemnej umowy są błędne i podlegają uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą wiążącą ocenę prawną i ustali prawidłowo okres dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie umowy, której treść ustali na podstawie zachowań obu stron tj. skarżącej i Funduszu. Organ weźmie pod uwagę, że to na nim ciąży obowiązek prawidłowego informowania i zgodnego z prawem działania, a zaniechania w tym względzie nie mogą w państwie prawa wywoływać negatywnych skutków dla strony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącej koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego za obie instancje.