Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia 10 lipca 2025 roku M. S. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji VII w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podjętej interwencji Policji z dnia 29 lipca 2024 roku w K. na [...]:

1. Kiedy została wszczęta sprawa [...] dotycząca zgłoszonego telefonicznie zdarzenia z dnia 29 lipca 2024 roku - K. oś. [...],

2. Jakie czynności zostały wykonane przez Policje i kiedy (data wykonania poszczególnych czynności) po wyże] zgłoszonej interwencji,

3. Czy i ewentualnie kiedy wystąpiono do Miasta K. o udostępnienie zapisów z kamer i z jakim rezultatem,

4. Czy został ustalony model pojazdu sprawcy, a jeżeli nie, to co było tego powodem,

5. Z której kamery osiedlowej obraz był nieczytelny oraz jaka okoliczność techniczna nie pozwoliła zabezpieczyć przedmiotowego nagrania, a także;

6. o kopię protokołu oględzin dotyczących zapisów z monitoringów.

W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 16 lipca 2025 roku Wnioskodawcę poinformowano, że wymienione dane nie stanowią informacji publicznej bowiem dotyczą sprawy indywidualnej/własnej, wobec powyższego nie podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej też jako "u.d.i.p.").

Następnie M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji VII w K. w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie, iż Komendant Komisariatu Policji VIl w K. pozostając w bezczynności w sposób rażący naruszył prawo poprzez brak udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki o którą wnioskował skarżący na podstawie art. 2 i art. 10 ust 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wszystkie zawarte pytania stanowią informacje publiczną bowiem przekazują informację o sposobie działania jednostki organizacyjnej tj. informacje o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania m.in. nad ochroną i porządkiem oraz kontroli ruchu drogowego i wykrywaniu sprawców naruszeń przedmiotowego prawa przez jednostkę powołaną specjalnie do tego celu. Nie żądał dostępu do akt prowadzonego postępowania, ale o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania oraz o jeden i tylko jeden dokument wytworzony zapewne przez funkcjonariusza. Chodzi o to, że na wskazanym osiedlu jest wiele kamer w tym jedna bezpośrednio na wyjeździe z osiedla. Dlatego ma on prawo wiedzieć jaki pojazd wydostał się z osiedla (wyjechał) niezauważony przez kamery. Właśnie ten protokół oględzin wskaże, która ż kamer zawiodła lub którędy sprawca się oddalił omijając cały monitoring osiedlowy (np. wyjazd przez zieleń co powoduje, iż popełnił kolejne wykroczenia. Podkreślono w skardze, iż sprawa dotyczy bezpieczeństwa osiedla, a skoro sprawa wykroczeniowa została zakończona niewykryciem sprawców to każdy z mieszkańców osiedla ma prawa wiedzieć co było tego powodem i czy była to kwestia braku kamer, co można będzie w przyszłości poprawić.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie racji jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1),

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2),

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3),

4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a),

5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b),

6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmówienie udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Z regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 145) wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). W tym świetle nie budzi wątpliwości, że Komendant Komisariatu Policji VII w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

W kontekście powołanych przez Skarżącego okoliczności i argumentów, należy wskazać, że statuowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej posiada polityczny charakter, a "celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonująca w ramach ustroju danego państwa. Zasada transparentności (która łączy się z koniecznością ujawnienia szeregu informacji znajdujących się w obszarze publicznego zainteresowania) ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej - a nie tylko formalnej - partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Uprawnienie do pozyskiwania informacji o działalności szeroko pojętego państwa należy zatem do kluczowych praw politycznych, które świadczą o jakości demokracji w danym państwie" (M. Rypina, Udostępnienie informacji publicznej przez podmioty prywatne, Warszawa 2022, s. 15). Prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje zatem dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, Warszawa 2020, s. 40-41). Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładania przepisów uchwalonej zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślić należy, że określone w art. 6 u.d.i.p. wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 26). Oznacza to, że w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości, nie można się kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p. Treść art. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, wskazują, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego orzecznictwo przyjęło, że informacją publiczną jest informacja, która spełnia dwie przesłanki. Po pierwsze, jest w posiadaniu podmiotu, który stanowi władzę publiczną lub wykonuje zadania publiczne, a po drugie, dotyczy spraw publicznych (w tej materii zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2013 r.; sygn. akt I OSK 932/13 oraz z dnia 30 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 1981/13).

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej i czy powinny być one udostępnione Skarżącemu w trybie u.d.i.p.

Oceniając charakter wnioskowanej informacji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady dostępu do akt toczącego się postępowania karnego, czy – jak na gruncie niniejszej sprawy – postępowania w sprawach o wykroczenia oraz prowadzonych czynności procesowych organów Policji - nie jest regulowany poprzez unormowania u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W tym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm.; por. przepisy działu VII k.p.k. oraz art. 156 k.p.k.) oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1124 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.w.".

Przy czym zgodnie z art. 38 § 1 k.p.w., do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy art. 95, art. 100 § 1 i 8, art. 105, art. 107, art. 108, art. 116-134, art. 136-142, art. 143 § 1 pkt 10, art. 156 § 1-5 i 6, art. 157, art. 158, art. 160-166 Kodeksu postępowania karnego, a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109-115 Kodeksu postępowania karnego.

Oznacza to, że w tym zakresie zastosowanie ma przepis art. 156 § 1 k.p.k., zgodnie z którym, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.

Wypada też zauważyć, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/37), że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości jest zatem żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

Jak podnosi się w orzecznictwie zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 2289/12). Z kolei uznanie, że akta (na przykład sądowe) jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, a nie tylko sądowych. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie tzw. wniosku dostępowego (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8 maja 2024 roku, sygn. III OSK 1119/23).

Przechodząc w kontekście powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącego dotyczył wskazania szeregu wykonanych czynności oraz daty ich wykonania, które zostały podjęte w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Policję. Tak skonstruowane żądanie stanowi faktycznie wniosek o streszczenie konkretnych akt postępowania w sprawie o wykroczenie, które prowadzi Policja.

Podkreślić przy tym należy, że z tymi aktami na zasadzie art. 156 § 1 k.p.k. w zw. z art. 38 § 1 k.p.w. skarżący może się zapoznać albowiem informacje o jakie się skarżący zwrócił wynikają z akt wykroczeniowych, do których jako strona ma on dostęp.

Taki wniosek nie stanowi zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp do informacji zawartych we wskazanych aktach postępowania przygotowawczego jest regulowany przez przywołane powyżej przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. - Kodeks postępowania karnego oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto żądanie informacji w zakresie charakteru podjętych przez organ działań typu: "z jakim rezultatem", "co było tego powodem" czy "jaka okoliczność techniczna" jak w pkt 3, 4 i 5 wniosku z dnia 10 lipca 2025r. o udzielenie informacji publicznej, nie mogło być uznane za informację publiczną. Tak sformułowane pytania jak wprost wynika z ich treści nie mogą zostać uznane za żądanie informacji publicznej, ponieważ odnoszą się do przyczyn i motywów działań organu. Takie żądanie wniosku wbrew argumentacji skarżącego, iż dotyczy organizacji działalności organu, dotyczą jednak wprost procesu decyzyjnego organu. W doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji (wiążących czynności) dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, dokonaniu pewnej analizy itd. Dlatego, od konkretnych danych czy dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić sam pewien proces myślowy, proces rozważań, czy też motywy i przyczyny podjęcia konkretnych decyzji czy działań. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. też wyrok TK z 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45). Informacja publiczna musi dotyczyć bowiem sfery istniejących faktów i danych, nie zaś jeszcze niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań czy procesu dochodzenia do wytworzenia decyzji czy aktu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Komendant nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i z tego względu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.