Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L., L. i K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżących S. z siedzibą w L., L. i K. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwanej KNF) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym ( Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez S. z siedzibą w L. i K. z siedzibą w S., utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniami S. z siedzibą w L. i K. z siedzibą w S., o zamiarze odpowiednio bezpośredniego i pośredniego nabycia udziałów T. zapewniającego osiągnięcie więcej niż 50 % głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50 % udziału w kapitale zakładowym tego krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 grudnia 2007 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynęło pismo z dnia 18 grudnia 2007 r. zawierające zawiadomienia S. z siedzibą w L. i K. z siedzibą w S., o:

- zamiarze bezpośredniego zbycia 14.584.800 udziałów T. (zwanego dalej T.), przez K. z siedzibą w S. (dalej zwaną K.), w wyniku którego udział K. w liczbie głosów w walnym zgromadzeniu i w kapitale zakładowym spadnie poniżej 10 % (powołano się na art. 47 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.),

- zamiarze bezpośredniego nabycia 14.584.800 udziałów T. przez S. z siedzibą w L. (dalej zwany S.), powodujących przekroczenie przez S. 50 % głosów na walnym zgromadzeniu i 50 % udziału w kapitale zakładowym T. (powołano się na art. 47 w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ),

- zamiarze pośredniego nabycia 14.584.800 udziałów T. przez podmiot bezpośrednio dominujący wobec S., tj. K., podmiot posiadający 100 udziałów w kapitale zakładowym (powołano się na art. 47 w związku z art. 35 ust.. 2 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w wyniku planowanych zmian w swojej grupie kapitałowej udziały T. zostaną wniesione aportem przez K. do S.. Nadmieniono, że ze względu na fakt, że K., aktualnie posiadający 96,69 % udziałów w kapitale zakładowym T., jest również bezpośrednim i jedynym udziałowcem S. posiadając 100 % udziałów w kapitale zakładowym, można stwierdzić, że struktura właścicielska zmieni się jedynie odnośnie bezpośredniego udziałowca T., którym przestanie być K., a zostanie S., oraz odnośnie pośredniego udziałowca T., którym stanie się K.. Do wniosku dołączono:

- kopię aktu notarialnego ustanawiającego S. wraz z kopią tłumaczenia na język polski,

- kopię odpisu z rejestru handlowego dla S. wraz z kopią tłumaczenia na język polski,

- kopię odpisu z Krajowego Rejestru Sądowe dla K.,

- schemat grupy kapitałowej ilustrujący powiązania kapitałowe w ramach grupy K. przed i po dojściu do skutku umowy o nabycie udziałów T.,

- kopie oświadczeń S.,

- pełnomocnictwo dla radcy prawnego, który podpisał omawiane pismo.

Organ pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. wezwał pełnomocnika K. i S. (zwanych dalej skarżącymi), powołując się na art. 64 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych zawiadomień przez złożenie wyjaśnień na okoliczność należytego umocowania osób sygnujących pełnomocnictwa w imieniu skarżących, oryginałów oświadczeń lub poświadczonych kopii skarżących w związku z art. 35 ust. 2 in fine ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz oryginałów oświadczeń lub poświadczonych kopii skarżących w związku z art. 35 ust. 2a ww. ustawy.

Pismem z dnia 25 stycznia 2008 r. skarżący uzupełnili ww. braki formalne zawiadomień.

Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. KNF, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów wskazanych w 18-tu punktach tego wezwania. M. in. wezwano do nadesłania dokumentów potwierdzających terminowość regulowania przez skarżących zobowiązań, w tym zobowiązań podatkowych oraz świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, udokumentowania, że środki przeznaczone na nabycie udziałów w T. nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, nie pochodzą z kredytu lub nie są w inny sposób obciążone oraz wskazania pochodzenia środków przeznaczonych na nabycie T.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2008 r. złożyli wyjaśnienia co do kwestii podnoszonych w wezwaniu. Do pisma dołączono m.in.: raporty roczne K. za rok 2005 i 2006, oświadczenia iż wobec Prezesa i dwojga Wiceprezesów K. postawiono zarzuty z art. 585 § 1 k.s.h. w związku z art. 12 k.k., oświadczenia skarżących spółek, że nie toczą się wobec nich jakikolwiek postępowania administracyjne o nałożenie kary administracyjnej lub w związku z upadłością, likwidacją czy postępowaniami naprawczymi albo karne, plan działania K. na rok 2008. Natomiast przy piśmie z dnia 1 kwietnia 2008 r. skarżący nadesłali odpis z notarialny wypisu z rejestru spółek dotyczący S. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski.

Organ pismem z dnia 10 marca 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia 6 marca 2008 r.

Następnie pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących przyjętej przez skarżących metody wyceny aportu, przyjętego planu mającego na celu uproszczenie struktury organizacyjnej systemu S. poprzez utworzenie podmiotu poza granicami Polski, zgodności modelu przedmiotowej transakcji z przepisami polskiego prawa w kontekście przesłanki określonej w art. 35 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej oraz spełnienia przez skarżących wymogu wykazania rękojmi do prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty w kontekście prowadzonych w stosunku do osób wchodzących w skład organów zarządzających postępowań karnych.

Ponadto pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. poinformowano skarżących o wynikających z art. 10 oraz art. 73 § 1 k.p.a. uprawnieniach.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 10 kwietnia 20008 r. skarżący w piśmie z dnia 8 maja 2008 r. złożyli wyjaśnienia co do kwestii podnoszonych w wezwaniu. Do pisma dołączono szereg dokumentów, w tym sprawozdanie finansowe S. za 2007 r.

Organ pismem z dnia 15 maja 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia 12 maja 2008 r.

Kolejnym pismem z dnia 28 maja 2008 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących ewentualnego wniesienia udziałów innych podmiotów do S. w związku z wewnętrzną restrukturyzacją w podmiotach systemu S., ewentualnych zmian w organach zarządzających i nadzorczych S., planów inwestycyjnych S. na lata 2009-2012 wobec podmiotów zależnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 28 maja 20008 r. skarżący w piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r. złożyli wyjaśnienia co do kwestii podnoszonych w wezwaniu. Do pisma dołączono schemat ilustrujący strukturę powiązań kapitałowych w ramach S..

W piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r. doręczonym do KNF w dniu 16 czerwca 2008 r. T. poinformowało, iż uzyskało informację o wniesieniu aportem w dniu 29 kwietnia 2008 r. przez K. do S. 14.584.800 udziałów T., stanowiących 86.81% kapitału zakładowego T..

KNF pismem z dnia 19 czerwca 2009 r. wezwała skarżących na do złożenia wyjaśnień na okoliczność potwierdzenia ww. informacji oraz co do ewentualnej możliwości wniesienia przez skarżących o umorzenie przedmiotowego postępowania w związku z realizacją przez skarżących ww. transakcji. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wskutek nabycia udziałów lub praw z naruszeniem warunków, o których mowa w art. 35 ust. 2 skarżący nie będą mogli z tych udziałów wykonywać prawa głosu.

Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. podnieśli, iż nabycie udziałów nie nastąpiło z naruszeniem art. 35 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż obowiązek notyfikacyjny nałożony w art. 35 ust. 2 ustawy został przez nich dochowany poprzez zgłoszenie zawiadomienia odnośnie przedmiotowej transakcji w dniu 18 grudnia 2007 r. Stwierdzili również, iż art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ww. ustawy reguluje prawo organu nadzoru do zgłoszenia sprzeciwu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia lub, w przypadku nie zgłoszenia sprzeciwu, wyznaczenia maksymalnego terminu do nabycia udziałów T.. Skarżący oświadczyli, iż realizując transakcję w terminie prawie 6 miesięcy od daty zgłoszenia zawiadomienia wykonali swoje obowiązki ustawowe. Zdaniem skarżących, w wyniku zastosowania wykładni literalnej art. 35 ust. 7 ww. ustawy należy wnioskować, iż w obecnej sytuacji nie zachodzi sankcja nieważności głosów z udziałów nabytych przez S., ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 35 ust. 7 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniami S. i K., o zamiarze odpowiednio bezpośredniego i po]średniego nabycia udziałów T. zapewniającego osiągnięcie więcej niż 50 % głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50 % udziału w kapitale zakładowym tego krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że na gruncie przepisu art. 47 w związku art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w toku postępowania w przedmiocie zawiadomień o zamiarze nabycia udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń, organ nadzoru może wydać następujące decyzje administracyjne:

1) zgłosić sprzeciw wobec planowanego nabycia udziałów zakładu ubezpieczeń,

2) w przypadku gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może wyznaczyć maksymalny termin nabycia udziałów przez zawiadamiającego.

Podstawę złożenia sprzeciwu przez organ nadzoru wobec zamiaru nabycia udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń stanowi stwierdzenie, że zawiadamiający nie udowodnił, iż:

1) daje rękojmię prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia;

2) w okresie od dnia zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia do dnia nabycia włącznie, środki przeznaczone na nabycie udziałów zakładu ubezpieczeń nie pochodzą z kredytu lub pożyczki albo nie są w inny sposób obciążone;

3) wpłaty na udziały nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

KNF podkreśliła, że z literalnego brzmienia zacytowanej normy prawnej wynika, że ciężar udowodnienia, iż nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu spoczywa na zawiadamiającym.

Organ wskazał, że skarżący nabyli udziały T. przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy, w związku z czyn nie jest możliwym zgłoszenie przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji, ani wyznaczenie maksymalnego terminu nabycia udziałów przez skarżące. Realizując transakcję skarżący naruszyli art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ww. ustawy, ponieważ od dnia 29 kwietnia 2008 r. nie mamy już do czynienia z zamiarem nabycia, który to zamiar jest warunkiem skuteczności zawiadomienia. Zdaniem organu ze względu na powyższe należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący dokonali transakcji po uzupełnieniu braków zawiadomienia, lecz przed upływem 3-miesięcznego terminu przyznanego organowi na rozstrzygnięcia co do notyfikowanego zamiaru nabycia udziałów.

Ponadto KNF, wskazując na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny, stwierdziła, że w przypadku dokonania transakcji przed rozstrzygnięciem organu nadzoru, a zatem niezgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż w przypadku nabycia albo objęcia udziałów lub praw z udziałów z naruszeniem warunków, o których mowa w m.in. art. 35 ust. 2 ustawy, z udziałów tych nie może być wykonywane prawo głosu. W związku z powyższym S. nie może wykonywać prawa głosu z udziałów T., które nabył w wyniku transakcji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem skarżących nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż zawiadomienie o zamiarze nabycia udziałów zostało dokonane przed wniesieniem aportem udziałów, a więc przed wydaniem decyzji przez KNF. Skarżący, wskazując na treść art. 35 ust. 3 oraz art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazali, iż zawiadamiali KNF o zamiarze nabycia udziałów T. w dniu 18 grudnia 2007 r., transakcja zaś była planowana w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia. Od dnia złożenia zawiadomienia do dnia dokonania transakcji upłynęło prawie 5-miesięcy. W ocenie skarżących ten termin był wystarczający do wydania decyzji przez KNF. S. nabył udziały T. po terminie, w którym KNF mógł wyrazić sprzeciw, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto wskazano, że KNF w ustawowym terminie 3 miesięcy nie wyraziła sprzeciwu, co do nabycia udziałów przez S. ani nie wydała decyzji ustalającej maksymalny termin ich nabycia.

Skarżący podnieśli także, że wezwanie organu z dnia 26 lutego 2006 r., w zakresie sprawozdań finansowych za rok 2005 oraz 2006 nie było uzasadnione, a w konsekwencji nie było żadnych podstaw do przedłużenia 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zdaniem skarżących KNF od dnia 1 stycznia 2008 r., posiadała wszelkie niezbędne w tym zakresie dokumenty, ze względu na ich obecność w aktach sprawy dotyczącej postępowania o udzielenie KSKOK zezwolenia na prowadzenie banku. Organ nadzoru nie wypełnił więc ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy, narażając tym samym skarżących na negatywne konsekwencje związane z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania.

Skarżący wskazali, że wobec wyżej wskazanego faktu posiadania przez KNF niezbędnych do wydania decyzji informacji, nie zachodziła przesłanka do zastosowania art. 50 § 1 k.p.a. Ponadto w ich ocenie wątpliwe jest, czy informacje finansowe zawarte w sprawozdaniach finansowych były niezbędne do oceny sprawy przez KNF oraz wydania decyzji. Jeżeli udziały T. były przenoszone na S. bez ekwiwalentu gotówkowego, to sprawozdania finansowe mające za cel udowodnienie źródła pochodzenia środków pieniężnych, nie były koniecznie potrzebne KNF do podjęcia decyzji. Skarżący wskazali, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nadzoru arbitralnie decyduje o przedłużeniu postępowania poprzez kolejne wezwania do uzupełnienia dokumentacji. Jeżeli KNF stwierdziła, że zawiadomienie nie zawiera wszystkich dokumentów wymaganych prawem, powinna wezwać Wnioskodawców do usunięcia tych braków w terminie 7 dni. Jednakże, w ocenie skarżących, KNF przedłużała w nieskończoność przeprowadzone postępowanie wzywając do uzupełnienia kolejnych dokumentów i dwukrotnie informując, że dopiero na skutek uzupełnienia wskazanych przez organ nadzoru braków rozpoczął się bieg 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Zdaniem skarżących, zachodzi także wątpliwość, czy w danym postępowaniu organ miał podstawę prawną do dwukrotnego postanawiania o wznowieniu biegu 3-miesięcznego terminu, w jakim organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzeć sprawę. Zdaniem skarżących przepis art. 35 ust. 3 ww. ustawy należy interpretować w ten sposób, że okres trzech miesięcy oblicza się nie od momentu złożenia wszystkich dokumentów wymaganych przez przepisy prawa, lecz od dnia złożenia zawiadomienia.

Skarżący podnieśli, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem KNF, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie przewiduje minimalnego terminu, w jakim zawiadomienie o nabyciu udziałów ma być dokonane, oraz nie stanowi, że w 3-miesięcznym okresie opisanym powyżej podmiot zawiadamiający powinien wstrzymać się z dokonaniem transakcji opisanej w zawiadomieniu, ani nie nakłada żadnej sankcji w przypadku przeprowadzenia transakcji. W razie uznania, że podmiot zawiadamiający nie powinien dokonywać transakcji w ciągu 3-miesięcznego okresu na zgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru, trudno byłoby wskazać moment, od którego transakcja mogłaby zostać przeprowadzona zgodnie z prawem. Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą, podmiot zawiadamiający powinien powstrzymać się z dokonaniem transakcji do czasu upływu 3-miesięcznego terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru, powodowałoby w praktyce konieczność wstrzymania transakcji do czasu upływu 3-miesięcznego terminu od dnia przedstawienia ostatniego z dokumentów i informacji wymaganych przez organ nadzoru. Skoro nie można byłoby przewidzieć ostatecznej długości ww. terminu, transakcja mogłaby stracić dla stron swój ekonomiczny sens. Zdaniem skarżących jeżeli przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie zakazują dokonania transakcji przed upływem trzymiesięcznego terminu i przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru, należy jednoznacznie stwierdzić, iż nadal istnieją materialnoprawne podstawy do rozpatrzenia sprawy przez KNF. W związku powyższym nie ma podstaw, aby na podstawie art. 105 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Skarżący nie zgadzali się także ze stanowiskiem KNF, jakoby na podstawie art. 35 ust. 7 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zachodziła sankcja w postaci zakazu wykonywania prawa głosu z udziałów nabytych przez skarżących oraz sankcja nieważności uchwał podjętych przy udziale głosów z nabytych udziałów. Artykuł 35 ust. 7 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wprowadza bowiem sankcję w postaci zakazu wykonywania prawa głosu z nabytych udziałów, pod rygorem nieważności uchwał podjętych przez walne zgromadzenie krajowego zakładu ubezpieczeń wtedy, gdy:

- podmiot zamierzający nabyć udziały nie złożył do KNF zawiadomienia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2, albo

- KNF zgłosiła sprzeciw w przedmiocie nabycia udziałów, albo

- udziały zostały nabyte po wyznaczonym przez KNF maksymalnym terminie na nabycie udziałów.

Zdaniem skarżących wykładnia literalna wyżej wspomnianego przepisu art. 35 ust. 7 ww. ustawy wskazuje, że o ile nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych powyżej, nabywca udziałów może wykonywać prawa z nabytych udziałów, w tym prawo głosu na walnym zgromadzeniu i nie można wobec niego zastosować sankcji wynikających z art. 35 ust. 7 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Skarżący powołali się także na przepisy Dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich, innych niż ubezpieczenie na życie, oraz zmieniającej dyrektywny 73/239/EWG/ i 88/35/EWG (dalej cyt. jako Dyrektywa 92/49/EWG). Zgodnie z art. 15 ust. 4 ostatnie zdanie Dyrektywy 92/49/EWG sankcje dotyczące nieważności głosów z udziałów zakładu ubezpieczeń można zastosować tylko wtedy, gdy mimo wyrażenia przez organ nadzoru sprzeciwu co do nabycia udziałów zakładu ubezpieczeń, pakiet tychże udziałów zostanie nabyty. W przypadku zaś braku złożenia zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów sankcją, jaką przewidział prawodawca europejski, są wymienione w art. 15 ust. 4 akapit pierwszy Dyrektywy 92/49/EWG środki o znacznie lżejszym charakterze, tj. nakazy, kary nałożone na członków zarządu lub kierownictwo, lub zawieszenie wykonania prawa głosu.

Zdaniem skarżących przewidziana w przepisach ustawy o działalności ubezpieczeniowej sankcja niewykonywania prawa głosu jest czymś innym niż sankcja zawieszenia wykonywania prawa głosu wymieniona w przepisie art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG Słowo "zawiesić", zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (źródło: strona internetowa PWN: www.pwn.pl) oznacza: czasowo pozbawić kogoś jakiś praw lub zwolnić z obowiązków. Ustawa o działalności ubezpieczeniowej wprowadza zaś sankcję bezterminowego zakazu wykonywania prawa głosu. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, przepis art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest niezgodny z Dyrektywą 92/49/EWG i został nieprawidłowo implementowany do polskiego porządku prawnego. Tym samym, zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego organ stosujący prawo ma obowiązek zastosowania prawa wspólnotowego i niestosowania sprzecznego z nim prawa krajowego.

Skarżący wskazali także na regulacje, jakie wprowadziła w życie nowa Dyrektywa 2007/44 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września .2007 r. zmieniająca dyrektywę Rady 92/49/EWG oraz dyrektywy 2002/83/WE, 2004/39/WE, 2005/68/WE i 2006/48/WE w zakresie zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia udziałów w podmiotach sektora finansowego, dalej cyt. jako Dyrektywa 2007/44. Dyrektywa ta (jej regulacje mają zostać transponowane do porządków prawnych państw członkowskich do dnia 20 marca 2009 r.) m.in. skraca okres oceny z trzech miesięcy do 60 dni i zezwala organom nadzoru tylko na jednorazowe wstrzymanie procedury pod jasno określonymi warunkami.

Ponadto zdaniem skarżących interpretacja przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej zastosowana przez KNF w niniejszej sprawie wprowadza ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, co oznacza działanie niezgodne z art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, bowiem, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, iż interpretacja KNF, podmiotu będącego organem administracji publicznej, nie może być podstawą do stwierdzenia czy powodowi przysługuje prawo głosu z udziału.

Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 35 ust. 5 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej za nabycie albo objęcie udziałów lub praw z udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń przez podmiot zależny uważa się nabycie albo objęcie przez podmiot dominujący. W przedmiotowej sprawie podmiot dominujący, jakim jest K. wniósł udziały aportem do S., który jest podmiotem zależnym od K.. Tak, więc w świetle wyżej wspomnianego przepisu można wysnuć wniosek, iż jeżeli K. posiadał udziały T. przed wniesieniem ich aportem do S. oraz po wniesieniu aportem tych udziałów nadal jest w świetle wyżej wspomnianego przepisu prawa udziałowcem, tylko pośrednim T., to nie ma zastosowania obowiązek zawiadomienia, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu bezprawnego wzywania skarżących do złożenia wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony przedłużył postępowanie poza okres wymaganych ustawą trzech miesięcy, KNF wskazała, iż zgodnie z art. 35 ust. 3a ww. ustawy, termin trzech miesięcy biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów i innych informacji wymaganych przepisami ustawy. W opinii organu art. 35 ust. 3a ustawy wyraźnie wskazuje, iż jeżeli po złożeniu zawiadomienia zainteresowany podmiot przedkłada dalsze dokumenty, to dopiero z dniem ich przedłożenia można mówić o kompletności zawiadomienia, i od tego momentu należy liczyć termin załatwienia sprawy. Organ wskazuje również, iż art. 15 Dyrektywy 92/49/EWG oraz art. 15 Dyrektywy 2002/83/WE pozostawiają organom nadzoru państw członkowskich okres trzech miesięcy na przeprowadzenie badania transakcji będącej przedmiotem zawiadomienia., precyzując jednocześnie, iż początkiem biegu tego okresu jest data zgłoszenia zamiaru organowi nadzoru. Przepisy wspólnotowe nie precyzują wszakże, co należy rozumieć poprzez datę zgłoszenia zamiaru. Celem dyrektyw jest zapewnienie ochrony interesów ubezpieczających poprzez zagwarantowanie, iż zakłady ubezpieczeń będą zarządzane w sposób uczciwy i przejrzysty. Takiej gwarancji nie daje przyjęcie, iż termin zbadania zgłoszonego zamiaru biegnie bezwzględnie od dnia wpływu zgłoszenia do organu nadzoru, choćby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dowodowe zostały ujawnione później. Dlatego też zdaniem organu rozwiązanie zawarte w art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, sprowadzające się do liczenia terminu trzech miesięcy od dnia, w którym skompletowano wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za mieszczące się w granicach wykonania celu, jaki krajowemu ustawodawcy wyznaczył - mocą przepisów dyrektyw - prawodawca europejski. Organ zwrócił uwagę że skarżących dwukrotnie informowano, że 3-miesięczny termin o którym mowa w art. 35 ust. 3a ustawy zaczyna biec od nowa, i nie zanegowały tego.

Organ nie zgodził się z dokonaną przez skarżących wykładnią art. 35 ust. 3a ustawy, wedle której termin trzymiesięczny biegnie w razie uzupełnienia braków zawiadomienia od dnia złożenia zawiadomienia, a jedynie jest zawieszony w okresie uzupełniania braków zawiadomienia. Organ wskazał, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają instytucji zawieszenia postępowania na czas uzupełnienia braków formalnych. Ponadto przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie znają instytucji zawieszenia materialnoprawnego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy. Przepis art. 35 ust. 3a ustawy wyraźnie określa początek biegu tego terminu nie zaś przypadki jego zawieszenia.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż w razie konieczności przedstawienia dodatkowych danych, organ nadzoru ma obowiązek, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych pism, a takim brakiem formalnym w tym postępowaniu są dokumenty świadczące o tym, że nie zachodzi żadna z przesłanek do wydania przez organ nadzoru sprzeciwu do nabycia udziałów, organ podniósł, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego przez stronę wniosku czy zawiadomienia oraz jego załączników.

Odnośnie twierdzenia o bezpodstawnym wezwaniu skierowanym na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. dnia 26 lutego 2008 r. do skarżących wobec posiadania przez organ nadzoru sprawozdań finansowych K. za lata 2005 i 2006 organ przyznał, iż słusznie skarżący podnoszą, iż organ nadzoru bezpodstawnie wymagał przekazania tych sprawozdań. Jednakże wezwanie z dnia 26 lutego 2008 r. zawierało polecenie przekazania wyjaśnień lub dokumentów wymienionych w 18 punktach, w których wzywano do wielu zasadniczych dla postępowania dokumentów. Zatem podstawą do wystosowania wezwania z dnia 26 lutego 2008 r. była konieczność uzyskania informacji niezbędnych do oceny czy przy notyfikowanych transakcjach nie ziściła się przesłanka do zgłoszenia sprzeciwu.

Organ podniósł także, iż w świetle. 35 ust. 3a i 4 omawianej ustawy w przedmiotowym postępowaniu nie może być mowy o przerzuceniu przez organ nadzoru ciężaru dowodowego na zawiadamiających, jak twierdzą skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie, ponieważ na nich ten ciężar spoczywa z mocy ww. przepisów.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących iż skoro udziały T. nie były nabywane za środki pieniężne to nie było przesłanek do badania przez KNF sprawozdań finansowych S. oraz K., organ wskazał, iż sprawozdania finansowe zgodnie z art. 99 w związku z odpowiednio stosowanym art. 98 oraz w związku z art. 92 ustawy, służą weryfikacji stabilności podmiotów nabywających udziały tj. jednego z elementów składowych pojęcia rękojmi.

Odnosząc się do zarzutu, iż nie istnieją podstawy do umorzenia omawianego postępowania jako bezprzedmiotowego, organ podniósł, że zawiadomienie organu nadzoru o zamiarze nabycia udziałów zakładu ubezpieczeń wszczyna postępowanie administracyjne, względem którego co do zasady stosuje się wszystkie przepisy k.p.a. Zdaniem organu trudno dostrzec argumenty jurydyczne, które wyłączałyby stosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji możliwe i dopuszczalne w określonych okolicznościach faktycznych jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, iż ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie stanowi, że w 3-miesięcznym okresie podmiot zawiadamiający powinien wstrzymać się z dokonaniem transakcji opisanej w zawiadomieniu, organ podniósł, że ustawa przewiduje jedynie dwa rodzaje rozstrzygnięcia postępowania z zawiadomienia - decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu względem transakcji albo o wyznaczeniu maksymalnego terminu nabycia udziałów. Wydanie takich decyzji już po zrealizowaniu transakcji byłoby oczywiście nieracjonalne. Dokonanie transakcji implikuje umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto KNF wskazała, że z wykładni celowościowej wynika, iż art. 35 ust. 7 omawianej ustawy zawiera sankcję za niedochowanie przepisów art. 35 ustawy, a z tego artykułu wynika, że warunkiem wykonywania prawa głosu z nabytych udziałów (przekroczenie progu 20, 33 lub 50%) jest dokonanie transakcji za zgodą organu nadzoru. Należy stwierdzić, iż celem art. 35 ust. 7 ustawy jest zapewnienie skutecznej możliwości kontroli transakcji nabycia odpowiednich pakietów akcji czy udziałów. Przy interpretacji tego przepisu proponowanej przez skarżące kontrola przedmiotowych transakcji byłaby iluzoryczna, skoro wystarczyłoby następnego dnia po zawiadomieniu o zamiarze nabycia ten zamiar zrealizować.

Ponadto w opinii organu nadzoru nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących o niezgodności art. 35 ust. 7 i 8 ustawy z art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG. Ostatnie zdanie ww. przepisu dyrektywy wskazujące, kiedy państwa członkowskie powinny wprowadzić instytucję zakazu wykonywania prawa głosu z akcji lub udziałów, nie zabrania skorzystania z takiej sankcji w innych przypadkach. Z kolei akapit pierwszy art. 15 ust. 4 tej dyrektywy, zawierający katalog sankcji, dotyczy sytuacji, w której podmiot wprawdzie legę artis (a więc inaczej niż w przedmiotowej sprawie) stał się akcjonariuszem/udziałowcem zakładu ubezpieczeń, lecz wskutek zdarzeń późniejszych wpływ tego podmiotu na zakład ubezpieczeń staje się niekorzystny. Zresztą katalog sankcji zawarty w tym przepisie ma charakter przykładowy i jest jedynie niewiążącą wskazówką dla prawodawcy krajowego. Ponadto organ wskazał, że nawet gdyby hipotetycznie uznać za słuszne twierdzenie Strony o nieprawidłowej implementacji dyrektywy do polskiego porządku prawnego, to i tak art. 15 ust. 4 akapit pierwszy tej dyrektywy nie zdaje (wbrew twierdzeniom skarżących) testu bezpośredniego zastosowania, albowiem organ nadzoru nie ma możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny, jaka sankcja powinna być zastosowana, skoro prawodawca europejski zawarł tamże jedynie przykładowy i niewiążący ustawodawcę krajowego katalog tychże sankcji, nakazując konkretyzację w prawie krajowym. Organ nadzoru nie ma możliwości samodzielnego przyznania sobie kompetencji do zastosowania sankcji w oparciu o tak sformułowany przepis dyrektywy. Natomiast argumentacja skarżących w zakresie odwołania się do Dyrektywy 2007/44/WE jest bezzasadna z uwagi na okoliczność, iż nie upłynął termin implementacji tego aktu.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ wskazał, że art. 21 określa zasadę ustrojową prawnej ochrony własności, jak również uznania prawa jej dziedziczenia. Przepis art. 35 ust. 7 ww. stawy nie narusza wspomnianej zasady ustrojowej, a jedynie określa sankcję za nie wykonanie lub niewłaściwe wykonanie obowiązków nałożonych na podmioty przez przepis art. 35 ww. ustawy. Podobnie art. 35 ust. 7 ustawy nie może być uznany za sprzeczny z art. 22 Konstytucji, dopuszczającym możliwość ograniczenia wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Brak możliwości wykonywania prawa głosu z akcji ujęty w art. 35 ust. 7 ustawy wynika z ustawy, nie można zaś domniemywać, że ustawa zawiera uregulowania niezgodne z interesem publicznym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących o braku okoliczności obligujących

ich do składania zawiadomienia, o którym mowa w art. 35 ust. 2 w zw. z art.

47 ustawy, organ wskazał, że z art. Art. 35 ust. 2 ustawy wynika obowiązek powiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia akcji/udziałów w sposób bezpośredni lub pośredni w każdym przypadku. Jeżeli zatem dany podmiot w wyniku realizacji powziętego zamiaru stałby się bezpośrednim lub pośrednim dysponentem akcji/udziałów zakładu ubezpieczeń przekraczających określone progi zaangażowania, to ma obowiązek skierowania do organu nadzoru stosownego zawiadomienia.

Reasumując, organ wskazał, że wykonanie w dniu 29 kwietnia 2008 r. transakcji spowodowało brak możliwości zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji, albo wyznaczenia maksymalnego terminu nabycia udziałów. W zaistniałym stanie faktycznym ww. rozstrzygnięcia organu nadzoru byłyby oczywiście bezprzedmiotowe jako dotyczące czynności już wykonanych. Przyjmując założenie, że ustawodawca nie nadaje norm niespójnych logicznie, stwierdził że wyznaczenie maksymalnego terminu realizacji określonego zamiaru dotyczyć może tylko zamiaru jeszcze nie skonsumowanego. Wyrażony pogląd znajduje również potwierdzenie w brzmieniu art. 15 ust. 1 akapit drugi Dyrektywy 92/49/EWG, z którego wynika jednoznacznie, że organ nadzoru ma prawo zgłosić sprzeciw wobec "planu", jaki został mu notyfikowany. Oznacza to, że organ nadzoru orzeka merytorycznie o niezrealizowanych zamiarach (planach), nie zaś o stanach już zaistniałych. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] lipca 2008 r., umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe wydana została w sposób prawidłowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Komisji Nadzoru Finansowego wniosły K. z siedzibą w S. oraz S. z siedzibą w L., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 w związku z art. 35 ust. 2 i art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, tj. na błędnym przyjęciu, że skarżący byli zobowiązani do zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów w trybie art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 ww. ustawy o działalności ubezpieczeniowej w sytuacji wniesienia udziałów T. przez K. aportem do S., który jest podmiotem zależnym od K. (podmiotu dominującego wobec T. zarówno przed, jak i po dokonaniu transakcji), co doprowadziło do dalszych błędnych ustaleń KNF i umorzenia postępowania z niewłaściwych przyczyn. Zdaniem skarżących, przepis art. 35 ust. 5 w związku z art. 47 ustawy doprecyzowuje krąg adresatów obowiązku zawiadomienia o którym mowa w art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 tej ustawy, wskazując wprost, że w przypadku zamiaru nabycia udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń przez podmiot zależny, adresatem obowiązku zawiadomienia organu nadzoru, jest podmiot dominujący tego podmiotu. W opinii skarżących, z uwagi na fakt, że K. przed dokonaniem transakcji był bezpośrednim udziałowcem T., a zatem został już uprzednio zbadany przez KNF pod kątem rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, nie ma podstaw, aby w przedstawionym stanie faktycznym ponownie poddawać badaniu kwestię rękojmi K. w odniesieniu do należytego prowadzenia spraw T.. Udziały T. zostały wniesione przez K. aportem do S., w zamian za udziały w kapitale zakładowym S., a nie w zamian za środki pieniężne. Z powyższych względów, zdaniem skarżących, trudno stwierdzić, jak, zdaniem KNF, miałoby wyglądać przeprowadzenie dowodu, że środki na nabycie udziałów T. nie pochodzą z kredytu lub pożyczki albo nie są w inny sposób obciążone oraz nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Ponadto skarżący podnieśli, iż przeprowadzenie postępowania celem sprawdzenia źródeł pochodzenia środków na nabycie udziałów T., ze względu na sposób nabycia tych udziałów przez S., jest bezcelowe. Co prawda zdaniem KNF S., jako nabywca bezpośredni, także miał obowiązek zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów, a wraz z zawiadomieniem powinien przedstawić, odpowiednio ww. dowody, jednakże w ocenie skarżących, przeprowadzanie dowodów, o których mowa powyżej jest bezcelowe w odniesieniu do podmiotu, nad którym całkowitą kontrolę posiada K., będący większościowym udziałowcem S.. To K. ma znaczący wpływ na działalność S., a co za tym idzie, wywiera w sposób pośredni wpływ na działalność T.. Wszystkie najważniejsze decyzje (w tym wybór organów zarządzających) odnoszące się do S. będą podejmowane przez K.. Tak, więc stwierdzenie, czy S. będzie dawał rękojmię prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, będzie zależało w przeważającej mierze od decyzji podejmowanych przez K., jako podmiotu dominującego w stosunku do bezpośredniego udziałowca T..

Skarżący wskazali, że jedynym powodem, dla którego złożyli zawiadomienie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, była chęć uzyskania jednoznacznego stanowiska KNF w omawianej sprawie, Skarżący mimo, ich zdaniem, oczywistej nieprawidłowej interpretacji postanowień ustawy o działalności ubezpieczeniowej dokonywanej przez KNF, ponieśli koszty i uciążliwości organizacyjne związane z dokonaniem zawiadomienia, jednakże nie udało się im uzyskać merytorycznego stanowiska organu w omawianej sprawie.

Ponadto postawiono zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu przez KNF czynności zmierzających do zbadania, czy w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, tj. czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do złożenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowe.

Postawiono także zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 oraz ust. 7 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegający na ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, tj. błędnym przyjęciu, że umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, skutkuje sankcją w postaci niemożności wykonywania prawa głosu z udziałów T. będących przedmiotem nabycia. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazali, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy mimo złożenia stosownego zawiadomienia zgodnie z art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 ww. ustawy wraz z oświadczeniami skarżących, wymaganymi przez art. 35 ust. 2 w związku z art. 47 in fine ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz innymi dokumentami, oraz mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej na wydanie przez organ decyzji przewidzianej przepisami prawa, skarżący są bez podstawy prawnej postawieni w takiej samej sytuacji jak podmiot, który w razie zamiaru nabycia w ogóle nie złożył zawiadomienia o zamiarze nabycia lub nabył udziały pomimo sprzeciwu KNF albo po upływie maksymalnego terminu na nabycie, wyznaczonego przez organ.

Postawiono zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 oraz ust. 3a w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegający na ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, tj. błędnym przyjęciu, że w przypadku wystąpienia w toku postępowania sekwencji dwóch lub większej liczby zdarzeń, do których odwołuje się zdanie drugie art. 35 ust. 3a w związku z art. 47 ww. ustawy każde kolejne zdarzenie określone w tymże przepisie skutkuje rozpoczęciem na nowo biegu 3-miesięcznego terminu, w którym organ winien podjąć decyzję określoną przepisami prawa. Zdaniem skarżących termin określony w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 3a oraz w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie ma charakteru instrukcyjnego i określa maksymalny przedział czasowy, w jakim KNF może dokonać czynności, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 tej ustawy. W ich ocenie zawiadomienie spełniało wszystkie wymogi formalne. Dopiero w dniu 26 lutego 2008 r., a więc dopiero po upływie 70 dni od chwili złożenia przez skarżących zawiadomienia, organ zwrócił się do skarżących z żądaniem przedstawienia dodatkowych dowodów. Wezwanie było dokonane w trybie art. 50 k.p.a., nie zaś w trybie art. 64 k.p.a. Fakt ten ich zdaniem potwierdza, że do zawiadomienia dołączono wszystkie dokumenty wymagane prawem, niezbędne do wydania decyzji przez KNF w ustawowym terminie 3 miesięcy. Dokumenty, o które zwróciła się KNF zostały dostarczone przez skarżących w dniu 6 marca 2008 r. Następnie organ w dniu 1 kwietnia 2008 r., a więc po upływie niemalże 4 miesięcy od momentu złożenia przez skarżących zawiadomienia, wezwał skarżących ponownie do uzupełnienia dowodów w trybie art. 50 § 1 k.p.a., dając sobie zarazem stosownie do przyjętej interpretacji art. 35 ust 3a w związku z art. 47 ustawy, kolejne trzy miesiące na podjęcie ewentualnych działań. Ponadto organ dwukrotnie informując skarżących o tym, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 omawianej ustawy zaczyna biec od nowa nie wskazał podstawy prawnej, na której oparł swe uprawnienie do przedłużenia ustawowo określonego termin.

Skarżący wskazali także na naruszenie przez organ art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez zastosowanie sankcji prawnej, która nie została przewidziana przepisem art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG dla stanu faktycznego sprawy. zawieszenie prawa głosu lub uznanie oddanych głosów za nieważne bądź ich unieważnienie jest najsurowszym z przewidzianych środków i może zostać zastosowane jedynie w przypadku, gdy mimo sprzeciwu właściwych władz dojdzie do zamierzonego nabycia udziałów lub akcji. Tymczasem, w przedstawionym stanie faktycznym, odpowiednie środki nie zostały przez KNF podjęte w terminie określonym art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 15 ust. 1 Dyrektywy 92/49/EWG. Tym samym, nie zachodzą podstawy do zastosowania takiej sankcji, o jakiej mowa w uzasadnieniu skarżonej Decyzji. Zdaniem skarżących organ naruszył art. 15 ust. 4 ostatnie zdanie Dyrektywy 92/49/EWG poprzez zastosowanie sankcji nieprzewidzianej w art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG. Skarżący podkreślili, iż nawet najsurowsza sankcja, jaką przewiduje Dyrektywa 92/49/EWG, tj. zawieszenie prawa głosu lub uznanie oddanych głosów za nieważne, bądź ich unieważnienie, jest znacznie mniej dotkliwa, niż wskazana przez organ w zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG należałoby przyjąć, że KNF powinna podjąć odpowiednie środki w przypadku, gdyby wpływ wywierany przez potencjalnych nabywających stanowił przeszkodę w rozważnym i rozsądnym zarządzaniu zakładem ubezpieczeń. Tymczasem, KNF mimo trwającego kilka miesięcy postępowania nie wydała sprzeciwu. Należy, zatem, przyjąć, że organ ten nie ustalił braku przesłanek określonych w art. 35 ust. 4 w związku z art. 47omawianej ustawy. Tym samym, zdaniem skarżących. nie ma podstaw do zastosowania sankcji zakazu wykonywania prawa głosu ani z art. 35 ust. 7 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ani na podstawie przepisów Dyrektywy 92/49/EWG. Ponadto ponownie wskazano na nieprawidłowe implementowanie ww. przepisu Dyrektywy 92/49/EWG do polskiego porządku prawnego oraz na niezgodność art. 35 ust. 4 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z art. 15 omawianej Dyrektywy.

Wskazano także na naruszenie art. 15b ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG przez jego niezastosowanie, tj. nieudostępnienie przez organ administracji wykazu informacji, które są niezbędne do przeprowadzenia oceny i które muszą być przekazane KNF w momencie zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji lub udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń, a także wymagania przez organ nadzoru informacji nieproporcjonalnych i niedostosowanych do charakteru działalności nabywcy i planowanego nabycia oraz nieistotnych dla przeprowadzenia oceny ostrożnościowej.

Postawiono także zarzut naruszenia art. 56 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dalej cyt. jako TWE, polegającego na nadaniu art. 35 ust. 3a i ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wykładni wykraczającej poza brzmienie przepisów tego artykułu, skutkującej wprowadzeniem niedozwolonych, z punktu widzenia prawa pierwotnego Unii Europejskiej, ograniczeń swobodnego przepływu kapitału, ewentualnie polegającego na niezastosowaniu art. 56 TWE, który ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Wskazano, iż zaskarżona decyzja może być uznana za działanie ograniczające swobodę przedsiębiorczości przez podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim, tj. przez S..

Postawiono zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., polegającego na niezastosowaniu przepisu tego artykułu, tj. błędnej interpretacji przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej prowadzącej do wydania decyzji stwierdzającej, że umorzenie postępowania toczącego się na skutek zawiadomienia złożonego przez skarżących, jako bezprzedmiotowego, skutkuje sankcją w postaci niemożności wykonywania prawa głosu z nabytych udziałów T., mimo braku podstawy prawnej uzasadniającej taką sankcję. Wskazano, iż brak jest przepisu,

który wprowadzałby legitymację organu do nałożenia na skarżących sankcji polegającej na wprowadzeniu zakazu wykonywania prawa głosu z udziałów w przypadku nabycia udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń po dokonaniu zawiadomienia KNF przewidzianego przepisami prawa i po upływie terminu ustawowego, w którym to KNF miała prawo do wydania decyzji przewidzianej przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wykładnia literalna przepisu art. 35 ust. 7 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazuje na to, że o ile nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w przepisach prawa, nabywca udziałów może wykonywać prawa z nabytych udziałów, w tym prawo głosu na walnym zgromadzeniu i nie mają wobec niego zastosowania sankcje

wynikających z art. 35 ust. 7 w związku z art. 35 ust. 8 oraz w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Tym samym, ustalenie przez KNF zakazu wykonywania prawa głosu z udziałów T. zostało dokonane bez podstawy prawnej, naruszając tym samym zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji.

Postawiono zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. polegający na niezastosowaniu przepisu tego artykułu, tj. niepoinformowaniu skarżących z urzędu, że postępowanie, z powodu braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 35. ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ulegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzucono zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 4 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wezwanie do składania dodatkowych dokumentów i przedłużania postępowania toczącego się na skutek zawiadomienia złożonego przez skarżących oraz nieuzasadnionego przedłużania terminów postępowania, oraz naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. polegające na niezastosowaniu przepisu tego artykułu, tj. poprzez wezwanie do złożenia przez skarżących dokumentów, które były w posiadaniu KNF i były jej znane z urzędu, powtarzając argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postawiono także zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wezwanie skarżących do składania wyjaśnień i dokumentów, które były już w posiadaniu organu oraz dokumentów, które nie były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że w wezwaniu z dnia 10 kwietnia 2008 r. KNF zażądała od skarżących przedstawienia, m. in. wyjaśnień dotyczących przyjętego przez nich planu mającego na celu uproszczenie struktury organizacyjnej systemu SKOK poprzez utworzenie podmiotu bezpośrednio zawiadamiającego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, oraz wyjaśnień na okoliczność, czy przyjęty model transakcji nie będzie mógł być postrzegany jako obejście prawa polskiego, w szczególności art. 9a w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w związku z § 2 pkt 2 ust. 1 lit. f Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 grudnia 2000 r. w sprawie określenia krajów i terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową. Skarżący podnieśli, że powołane przez KNF rozporządzenie zostało uchylone z dniem 14 czerwca 2005 r. Dawny § 2 pkt 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia wymieniał Księstwo L., jako kraj, w którym stosowana jest szkodliwa konkurencja podatkowa w zakresie transakcji dotyczących usług o charakterze finansowym. Natomiast Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie określenia krajów i terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową dla celów podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. nr 94, poz. 791), które uchyliło Rozporządzenie wskazane przez KNF, nie wskazuje Księstwa L., jako kraju, w którym stosowana jest szkodliwa konkurencja podatkowa. Ponadto, w ocenie skarżących, badanie przez KNF podatkowych skutków planowanej transakcji, a więc ocena transakcji w płaszczyźnie Skarb Państwa - skarżący, w żaden sposób nie mieści się w granicach badania rękojmi skarżących do prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, ani spełnienia innych przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 4 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ponadto, art. 35 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ani żaden inny przepis nie stanowi, że skarżący są obowiązani do wyjaśnienia KNF celu planowanej transakcji i uzyskania aprobaty organu w tym względzie. Zgodnie z art. 35 ust. 4 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, skarżący mają jedynie obowiązek wykazania spełnienia przez nich przesłanek, o których mowa we wspomnianym przepisie. Niedopuszczalne było także żądanie złożenia przez skarżących wyjaśnień odnośnie ewentualnego wniesienia udziałów innych podmiotów do S. w związku z wewnętrzną restrukturyzacją w podmiotach systemu S. oraz planów inwestycyjnych S. na lata 2009-2012 wobec podmiotów zależnych.

Zarzucono zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 21 i 22 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, tj. uznanie, że organ administracji może bezterminowo zakazać wykonywania prawa głosu z nabytych udziałów T. przy braku podstaw prawnych do zastosowania takiej sankcji w przedstawionym stanie faktycznym, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ, ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., iż organ nie podjął czynności proceduralnych w celu zbadania czy sprawa podlega regulacji art. 35 ust. 3 i następne ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wskazano, że przepisy prawa nie przewidują aktu procesowego, jaki KNF powinna wydać potwierdzając podleganie sprawy regulacji ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 35 ust. 2 i ust. 7 w związku z art. 47 ww. ustawy, organ wskazał, że zastosowanie sankcji niemożności wykonywania prawa głosu przez S. z udziałów T. wynika z samego faktu dokonania przez skarżących określonej czynności prawnej z naruszeniem przepisów prawa, a nie z rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonych decyzjach.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 i 2a w związku z art. 47 ww. ustawy, organ wskazał, że omawiany 3-miesięczny termin biegnie od dnia, w którym organ nadzoru dysponuje kompletnym materiałem pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, tj. materiałem obejmującym samo zawiadomienie, informacje wymagane przepisami ustawy, dowody że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu oraz wymagane opinie zagranicznych organów nadzoru. Zdaniem organu termin 3-miesięczny nie został przyznany na gromadzenie materiału dowodowego, lecz wyłącznie na jego ocenę. Każde zdarzenie, które przyczynia się do wzbogacenia tego materiału, powoduje, że termin ten jest liczony na nowo. Zdaniem organu nie ma żadnego przepisu który stanowiłby, że jedynie pierwsze uzupełnienie zawiadomienia skutkuje weryfikacją początku biegu terminu rozpatrzenia sprawy, zaś kolejne uzupełnienia takiego skutku nie mają.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 21 i 22 Konstytucji, organ wskazał, że zawarta w decyzji II instancji wzmianka o niemożności wykonywania przez S. prawa głosów z udziałów w T. miała charakter informacyjny, albowiem sama sankcja wynika z mocy prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG, organ podniósł, iż dyrektywa ta przewiduje jedynie przykładowy katalog sankcji, jakie mogą być wprowadzone przez państwa członkowskie i nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie tego przepisu. Państwa członkowskie mogą przewidzieć sankcję spoza tego katalogu. Ponadto wskazano, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 b ust, 4 Dyrektywy 92.49/EWG, gdyż przepis ten został dodany na mocy postanowień Dyrektywy 2007/44/WE, której termin implementacji upływa w dniu 21 marca 2009 r., a zatem nie może być odnoszony do spraw wszczętych wcześniej.

Ustosunkowując się do naruszenia art. 56 TWE organ podniósł, że do wyłączenia możliwości wykonywania prawa głosów z udziałów doszło na skutek zachowania skarżących, a skutek powstał z mocy prawa. Ponadto skarżący nie wykazali, w jaki sposób rozstrzygnięcie organu dyskryminuje podmiot pochodzący z państwa członkowskiego w stosunku do podmiotu pochodzącego z Polski.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 12 k.p.a. organ wskazał, że żądano jedynie tych dokumentów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy organ nadzoru składa sprzeciw, jeżeli podmiot składający zawiadomienie nie wykaże określonych okoliczności, a zatem to podmiot ten jest obarczony skutkami niedostarczenia odpowiednich dowodów. KNF stara się ułatwić proces dowodowy, "podpowiadając" podmiotom składającym zawiadomienia – w drodze pism w trybie art. 50 § 1 k.p.a. – jakie dokumenty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania sądowego skarżący skierowali do Sądu pismo z dnia 17 kwietnia 2009 r. polemizujące z argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Skarżący podnieśli, iż KNF w sposób jaskrawy nadużywa mechanizmu pozwalającego ma przerwanie biegu terminu do wyrażenia sprzeciwu na nabycie akcji lub udziałów krajowego zakładu ubezpieczeń, co w konsekwencji prowadzi do zmiany charakteru art., 35 ust. 3a w związku z art. 47 omawianej ustawy z przepisu statuującego termin zawity na przepis wprowadzajmy jedynie termin instrukcyjny. Ponadto zdaniem skarżących niedopuszczalna w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest taka interpretacja ww. przepisów, która pozwala na automatyczne uznanie, że 3-miesięczny termin na wyrażenie sprzeciwu zaczyna biec od nowa na skutek każdego żądania dostarczenia KNF jakichkolwiek dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, zgłoszonego pod adresem zawiadamiającego, nawet jeśli żądanie tych informacji nie wynika wprost z prowadzonych przez organ czynności lub informacje te znajdują się już w posiadaniu organu lub nie mają znaczenia dla dokonania prawidłowej merytorycznej oceny zawiadomienia..

Ponadto skarżący zwrócili się do Sądu z wnioskiem o rozważenie kwestii złożenia pytania prawnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, czy przepis art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG zezwala na zastosowanie sankcji w postaci zakazu wykonywania prawa głosu z udziałów w przypadku, gdy organ nadzoru nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu co do nabycia tych udziałów i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270

z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jednymi z podstawowych zasad Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską jest zasada swobody przedsiębiorczości wynikająca z art. 43 traktatu założycielskiego oraz zasada swobody przepływu kapitałów i płatności, wynikająca z art. 56 TWE.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż w praktyce orzeczniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjęto, że normy wynikające z wyżej wymienionych przepisów traktatu mają skutek bezpośredni w krajach członkowskich. (zob. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienie teorii i praktyki, t I, s. 563).

Pierwotne prawo wspólnotowe przewiduje (w świetle art. 58 ust. 1 lit. b) TWE) możliwość odstępstwa od zasady swobody przepływu kapitału w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi ale zastrzega, że środki i procedury nadzoru ostrożnościowego nie powinny stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału (art. 58 ust. 3 TWE).

Wprowadzenie ograniczeń, polegających na konieczności uzyskania aprobaty (choćby polegającej na milczeniu organu nadzoru po jego zawiadomieniu), a także ograniczenie sposobu finansowania inwestycji stanowi ograniczenie podstawowych zasad wynikających z traktatu założycielskiego, w tym w szczególności zasady swobody przedsiębiorczości oraz zasady swobody przepływu kapitału i płatności.

Dyrektywa Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich, innych niż ubezpieczenie na życie, oraz zmieniającej dyrektywny 73/239/EWG/ i 88/35/EWG, w art. 15 ustanawia m. in. obowiązek powiadamiania właściwych władz w przypadku zamiaru zwiększenia swojego znaczącego pakietu akcji (udziałów) w stopniu powodującym przekroczenie pod względem liczby głosów lub wysokości kapitałów – 20 %, 33 % lub 50 %. Dyrektywa ustanawia dla państwa członkowskiego 3-miesięczny okres na wniesienie sprzeciwu, co do planu nabycia akcji w przypadku "nie uznania za odpowiednie kwalifikacji osoby" (nabywcy) "mając na uwadze konieczność zapewnienia prawidłowego i rozsądnego zarządzania danym zakładem ubezpieczeń". Dyrektywa przewiduje też możliwość ustalenia terminu maksymalnego na zakup akcji w sytuacji, gdy sprzeciw nie zostaje wniesiony.

Należy uznać, iż przepis art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi implementację Dyrektywy 92/49/EWG.

W przedmiotowej sprawie skarżący powiadamiając organ nadzoru o zamiarze objęcia udziałów T. powołali się na przepis art. 35 ust. 2, który stanowi, iż podmiot, który zamierza, bezpośrednio lub pośrednio poprzez podmioty zależne lub w drodze porozumień, nabyć albo objąć akcje lub prawa z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w liczbie zapewniającej dysponowanie albo przekroczenie odpowiednio 20 %, 33 %, 50 % głosów na walnym zgromadzeniu lub udziału w kapitale zakładowym, jest obowiązany każdorazowo zawiadomić organ nadzoru o zamiarze nabycia albo objęcia. Podmiot, który zamierza podjąć inne działania, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, powodujące, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się jego podmiotem zależnym, obowiązany jest każdorazowo zawiadomić o tym zamiarze organ nadzoru. Podmiot dokonujący zawiadomienia przekazuje również informację o posiadanych bezpośrednio lub pośrednio poprzez podmioty zależne lub w drodze porozumień akcjach lub prawach z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń, jak również o podmiotach dominujących tego podmiotu i zawartych przez ten podmiot porozumieniach, stanach faktycznych i prawnych pozwalających innym podmiotom na wykonywanie praw z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń lub podejmowanie działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.

W ocenie Sądu skarżący mający zamiar odpowiednio bezpośrednio i pośrednio nabyć udziały T., które zapewniały osiągnięcie więcej niż 50 % głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50 % udziału w kapitale zakładowym tego krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych mieli obowiązek powiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia udziałów, tj. czynności podlegającej kontroli.

Obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamierzonej transakcji wynika z rodzaju czynności, o której mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej a nie z pozycji podmiotu dokonującego transakcję. Wskazany przepis wymienia rodzaje transakcji podlegających nadzorowi. Zamiar nabycia udziałów T. mieści się w zbiorze czynności podlegających obowiązkowi zawiadomienia ( w zw. z art. 47 ustawy).

Obowiązkiem Komisji Nadzoru Finansowego było zbadanie w pierwszej kolejności, czy zamierzona transakcja, o której podmiot zawiadomił organ nadzoru podlega obowiązkowi zawiadomienia. W sytuacji, gdyby zamierzona czynność nie podlegała obowiązkowi notyfikacji - organ winien o tym poinformować podmiot a w przypadku wszczęcia już postępowania – postępowanie to umorzyć. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionowali obowiązek zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów T., organ winien odnieść się do tych argumentów a nie stawiać zarzut stronie o braku konsekwencji w działaniu.

Postępowanie określone w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wszczynane jest na skutek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze dokonania czynności podlegającej kontroli. Organ nadzoru ma ustawowo zakreślony czas na zbadanie sprawy i jej załatwienie.

Stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, organ nadzoru może, w drodze decyzji, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, zgłosić sprzeciw co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym podmiotu składającego zawiadomienie. W przypadku gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może, w drodze decyzji, ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym podmiotu składającego zawiadomienie.

Z powyższego przepisu wynika, iż Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć trzy rodzaje rozstrzygnięć:

- zgłosić sprzeciw,

- ustalić (w drodze decyzji) maksymalny termin dokonania zamierzonych czynności,

- nie podejmować - we wskazanym terminie - żadnych czynności, co oznacza, iż milcząco wyraziła zgodę na realizację transakcji.

Przepis ten nie przewiduje żadnej innej formy załatwienia sprawy wszczętej z inicjatywy podmiotu, który zawiadomił organ nadzoru o zamiarze dokonania czynności określonej w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Wybór rodzaju rozstrzygnięcia nie należy do organu nadzoru, dalsze przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej określają przesłanki (negatywne), które muszą zaistnieć aby organ nadzoru mógł zgłosić sprzeciw. I tak w art. 35 ust. 4 ustawy wskazano, iż organ nadzoru może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w ust. 3, jeżeli nabywający albo obejmujący akcje albo podejmujący inne działania, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, wskutek których krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym tego podmiotu, nie wykaże, że:

1) daje rękojmię prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia;

2) w okresie od dnia zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze, o którym mowa w ust. 2, do dnia nabycia włącznie, środki przeznaczone na nabycie albo objęcie akcji lub praw z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń lub na podjęcie innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym, nie pochodzą z kredytu lub pożyczki albo nie są w inny sposób obciążone;

3) wpłaty na akcje lub na podjęcie innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym, nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Z kolei w cyt. art. 35 ust. 3 ustawy wskazano, iż ustalenie w drodze decyzji maksymalnego terminu realizacji czynności jest możliwe, jeżeli organ nie wnosi sprzeciwu.

Załatwienie sprawy przez podjęcie jednego z trzech (a właściwie dwóch) wskazanych wyżej sposobów rozstrzygnięć winno nastąpić w terminie określonym w ustawie. Zdaniem Sądu termin 3 miesięcy jako termin prawa materialnego nie może być decyzją organu nadzoru zmieniany w ten sposób, iż organ arbitralnie ustala od kiedy termin ten zaczyna swój bieg.

W art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazano, iż podmiot składający zawiadomienie, o którym mowa w ust. 2, zobowiązany jest przedstawić wraz z zawiadomieniem dowody, w tym przekazać dokumenty, wskazujące, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu zgodnie z ust. 4. Termin 3 miesięcy, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, zgodnie ze zdaniem poprzedzającym, i innych informacji wymaganych przepisami ustawy, a w przypadku gdy przepisy wymagają wystąpienia przez organ nadzoru o informacje do właściwego organu nadzoru państwa członkowskiego Unii Europejskiej - od dnia przekazania informacji przez właściwy organ nadzoru państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania informacji od organu nadzoru innego państwa członkowskiego, zatem termin 3 miesięcy rozpoczął swój bieg od dnia złożenia przez skarżących zawiadomienia wraz z przedstawieniem dokumentów.

Jak wskazano wyżej Komisja Nadzoru Finansowego winna we wskazanym przez ustawodawcę terminie 3 miesięcy załatwić sprawę. Zdaniem Sądu, nie było podstaw do żądania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień i nadsyłania dokumentów. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie zgłoszenia przez podmiot zamiaru realizacji czynności, określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie stosuje się, skoro w ustawie tej uregulowano w odmienny sposób to postępowanie. Wydanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwania do złożenia wyjaśnień i dodatkowych dokumentów – w żadnym razie - nie mogło stanowić podstawy do przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Stosownie do 35 ust. 7 cyt. ustawy, w przypadku nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w ust. 1 lub 2, albo w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru, albo w przypadku nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji po wyznaczonym przez organ nadzoru maksymalnym terminie na nabycie albo objęcie akcji lub praw z akcji, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu.

Sankcje, o których mowa w ww. przepisie wynikają z mocy ustawy, nie jest to materia decyzyjna organu nadzoru, zamieszczenie jej w zaskarżonej decyzji nawet przy zastrzeżeniu, iż jest to tylko informacja stanowi – w ocenie Sądu – sugestię rozstrzygnięcia, które dotyczy konsekwencji braku zawiadomienia o zamiarze dokonania czynności lub dokonania czynności wbrew decyzji organu nadzoru. Organ zawierając w zaskarżonej decyzji informacje o utracie prawa głosu na dodatek wskazał stan, który nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie bowiem skarżący złożyli zawiadomienie wraz z dowodami w terminie umożliwiającym organowi załatwienie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego: art. 35 ust. 3 i 3a oraz 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 12, 50 § 1 k.p.a.), co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności art. 35 ust. 7 ustawy o działalności gospodarczej z art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49/EWG, Sąd pozostawił poza oceną, jak wskazano wyżej zarzut nie dotyczy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, 240 zł z tytułu opłaty za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.