Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez S.Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. ustalającą wysokość opłaty wnoszonej zastępczo przez skarżącego za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej za okres: od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. w kwocie 283,75 zł, w oparciu o art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.).

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. Z.Z. – matka S.Z. – została skierowana do Domu Pomocy Społecznej. Następnie wydanymi przez ten sam organ decyzjami z dnia [...] października 2018 r., z dnia [...] marca 2019 r., z dnia [...] marca 2019 r. oraz ostatnią zmianą z dnia [...] września 2019 r., ustalono zobowiązanych do wnoszenia opłaty oraz wysokość opłat zobowiązanych za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej. Decyzje powyższe nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji i stały się ostateczne. Z ich treści wynika, że jedną z osób zobowiązanych do pokrycia części opłat Gminy i Z.Z. był jej syn S.Z.. Zgodnie z ostatnią decyzją dotyczącą odpłatności za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej wysokość miesięcznej opłaty, obciążająca S.Z. wynosi 283,73 zł. Kwota ta za okres od [...] października do [...] października 2019 r. nie została przez w/w uregulowana, co spowodowało zastępcze ponoszenie opłaty przez Gminę zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Wobec nieuregulowania należności w wyznaczonym terminie, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia obowiązku na S.Z. zwrotu wymienionej należności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, postanowił ustalić wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej za okres: od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. w kwocie 283,75 zł. Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji wskazano między innymi art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji S.Z. złożył w ustawowym terminie odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, decyzją z dnia 16 marca 2020 r. powołując się na art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), a także art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w całej rozciągłości podzieliło stanowisko organu I instancji. Wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która reguluje zasady dotyczące umieszczania osób w domach pomocy społecznej i ustalania odpłatności za pobyt w tych domach. Dalej podniosło, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w stosunku do matki skarżącego Z.Z.. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, nie zastępuje jej jednak całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej oraz określona została kolejność przechodzenia tego obowiązku na osoby zobowiązane. Z kolei art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy określa w jakiej wysokości wnoszą opłaty kolejno mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

Z powyżej przywołanych przepisów wynika, iż mieszkaniec domu pomocy społecznej obowiązkowo wnosi opłatę w wysokości 70 % swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta, a wniesioną przez niego opłatą powinni pokryć członkowie jego rodziny, wymienieni w art. 61 ust. 1 pkt 2, gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.). Granicę obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych do alimentacji wyznaczają przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy, określające kryterium dochodowe. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest bowiem zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Poza tym w art. 61 ust. 3 przewidziano skutki niewykonywania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot. Przepis ten określa, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Powzięcie przez gminę wiadomości o zaległości jakiej dopuścił się jeden ze zobowiązanych podmiotów, nakazuje gminie niezwłoczne uiszczenie opłaty zastępczej, jednak fakt uiszczenia opłaty zastępczej stanowi podstawę do domagania się przez gminę (tzw. regres publicznoprawny) zwrotu zastępczo uiszczonej opłaty od osoby, która nie wykonała swojego obowiązku jej uiszczenia. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium w niniejszej sprawie za niesporne uznało, że decyzją Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. Z.Z. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej. Następnie kolejnymi decyzjami z dnia [...] października 2018 r., z dnia [...] marca 2019 r., z dnia [...] marca 2019 r. oraz ostatnią z dnia [...] września 2019 r. ustalono zobowiązanych do wnoszenia opłaty oraz wysokość opłat zobowiązanych za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej, które to decyzje nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Zobowiązanym do uiszczenia części opłat związanych z tym pobytem był skarżący S.Z.. Wysokość opłaty jaką winien uiścić skarżący zgodnie z wyżej wymienionymi decyzjami za miesiąc październik 2019 r. wynosiła 283,75 zł, która nie została przez niego uiszczona, a która została uiszczona przez Gminę.

Powyższe uzasadniało, zdaniem Kolegium, wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Bez znaczenia dla ustalenia tej okoliczności pozostają, zdaniem Kolegium, przyczyny dla jakich strona nie regulowała należności za pobyt matki Z.Z. w DPS, a które zostały podniesione w odwołaniu. Skoro więc w następstwie zaistniałej niedopłaty, została uiszczona opłata zastępcza przez gminę, to tym samym należało ustalić wysokość tej opłaty, a następnie należy zobowiązać stronę do spłaty opłaty wniesionej zastępczo przez gminę. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości odstąpienia od wydania decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ I instancji nie tylko miał prawo, ale i obowiązek wydać zaskarżoną decyzję.

Skargę od powyższej decyzji wniósł S.Z. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że nie czuje się zobowiązany do pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej swojej matki, która nim się nie opiekowała, opuściła rodzinę, gdy był jeszcze małym dzieckiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi na wstępie podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale podjętej w dniu 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, uznał, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że co prawda w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych, nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W stanowiącej przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił decyzję z dnia [...] października 2018 r. w części dotyczącej ustalenia zobowiązanych i wysokości opłat za pobyt w Domu Opieki Społecznej Z.Z. od dnia [...] października 2018 r. do bezterminowo w ten sposób, że ustalił, iż zobowiązanymi do wnoszenia z tego tytułu opłat są: Z.Z. – w wysokości 70% posiadanych dochodów, tj. świadczenia rentowo-emerytalnego oraz jej syn S.Z. – w wysokości od [...] listopada 2018 r. do bezterminowo każdego miesiąca 283,75 zł. Jednocześnie w decyzji tej organ ustalił wysokość całej miesięcznej opłaty z tytułu pobytu Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej, wysokość opłaty obciążającej Z.Z. i Gminę oraz zwolniono z ponoszenia tej opłaty P.Z. z uwagi na osiągane przez niego dochody. Bezspornym jest również, że decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron tego postępowania i nadal jako decyzja ostateczna występuje w obrocie prawnym. Za bezsporną należy również uznać okoliczność, że skarżący S.Z. nie uiścił za miesiąc październik 2019 obciążającej go opłaty, która została zastępczo uiszczona przez Gminę w oparciu o obowiązek nałożony na nią przez ustawodawcę w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi to podstawę domagania się przez Gminę zwrotu zastępczo uiszczonej opłaty od S.Z., który nie wykonał nałożonego obowiązku jej uiszczenia, a który to obowiązek został ustalony wcześniej wskazanymi decyzjami wydanymi przez Burmistrza, w tym decyzją z dnia [...] października 2018 r. (tzw. regres publicznoprawny), co wynika z treści art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Trafne zatem jest stanowisko organów, że skarżący zobligowany był do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu opieki społecznej w wysokości wynikającej z powyższej decyzji. Zaś wobec braku wpłaty z jego strony odpłatności za miesiąc październik 2019 r., która zastępczo została uiszczona przez Gminę, istniały podstawy do wydania w stosunku do niego kwestionowanej w skardze decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, nakładająca na stronę obowiązek zwrotu gminie zastępczo uiszczonej odpłatności, winna określać zarówno wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu. Dokonując analizy treści zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja tych koniecznych elementów nie zawiera.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, organ administracji publicznej ustalił tylko wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. Mając na uwadze, że decyzja ta ma stanowić podstawę ściągnięcia przez gminę zastępczo uiszczonej odpłatności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, trudno przyjąć, aby w sposób prawidłowy określała jaką kwotę kto komu ma zwrócić. W niniejszej sprawie można to wywnioskować tylko w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nadto ustawodawca w powołanym art. 104 ust. 3 ustawy wyraźnie i jednoznacznie zobligował organ do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi. Pomimo tego ustawowego obowiązku, w zaskarżonej decyzji nie określono tego terminu. Mając na uwadze charakter, istotę i cel pomocy społecznej, a nadto zasady wykładni celowościowej i funkcjonalnej cytowanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi organ ma obowiązek jednoznacznie określić w drodze decyzji termin jej zwrotu. Jest to element o charakterze uznania administracyjnego, musi znaleźć stosowne uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której decyzja nie zawiera – tak jak w rozpatrywanej sprawie – określonego przepisem art. 104 ust. 3 ustawy obligatoryjnego jej elementu, dotyczącego terminu zwrotu określonej w niej należności. Nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym nakładania na obywatela obowiązku zwrotu świadczeń w taki sposób, który tworzy stan niejasności co do terminu wykonania obowiązku, nie uwzględnia realnej możliwości jego wykonania przez zobowiązanego, jak też może uniemożliwić późniejsze skuteczne prowadzenie egzekucji niewykonanego obowiązku.

Powyższe stwierdzone braki decyzji stanowić muszą – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego orzeczono jak w wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania, w szczególności dotyczące prawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz określenia terminu zwrotu spornej należności. Należy nadmienić, że do wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę nakładów z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia tej odpłatności, czy strona się z niego wywiązała oraz czy gmina w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dokonała płatności zastępczej. W niniejszej sprawie obowiązek ponoszenia częściowej odpłatności, w tym jej wysokość oraz okres, z tytułu pobytu Z.Z. w Domu Pomocy Społecznej przez jej syna S.Z. jak wskazano w niniejszym uzasadnieniu, został ustalony uprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi, które wobec braku ich zaskarżenia stały się ostateczne. Bezspornym jest również, że Gmina dokonała płatności zastępczej wobec nie wywiązania się przez stronę skarżącą z obowiązku płatności za miesiąc październik 2019 r. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące stosunków łączących stronę z matką oraz wywiązywania się przez nią z obowiązków rodzicielskich nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.