Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W.O,. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r. nr XLIII/355/01 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego W.O. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Gminy Z. uchwałą Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2001 r., nr 146, poz. 2190) uznała za użytek ekologiczny pod nazwą [...] " obszar o pow. 6,75 ha położony w miejscowości R. , gmina Z. , powiat ziemski krakowski, obejmujący część działki numer nr [...] o pow. 3,88, część działki nr [...] o pow. 2,12 ha oraz część działki nr [...] o pow. 0,75 ha.]

W uzasadnieniu wskazano, że obszar uznany za użytek ekologiczny obejmuje obszar stawów i trzcinowisk, a celem jego utworzenia jest zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrona rzadkich gatunków flory, przede wszystkim fiołka bagiennego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.O. . Wskazał, że od dnia 30 kwietnia 2010 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] objętej użytkiem ekologicznym [...] ustanowionym przedmiotową uchwałą. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie.

Zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej uchwały naruszyło zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wskazanych w ustawie i tylko w zakresie w niej dozwolonych. Nadto podstawa prawna zakwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 2 i 31 Konstytucji RP, albowiem ustawa obowiązująca w dacie jej wydania nie przewidywała konieczności zgody właściciela na objęcie jego nieruchomości tak dotkliwą formą ochrony przyrody.

Skarżący podniósł również, że zgodnie z piśmiennictwem brak jest podstaw do ustanawiania użytku ekologicznego ze względu na ochronę fiołka bagiennego, albowiem jego populacja w Polsce występuje w liczbie około miliona osobników w kilkudziesięciu miejscach. Skarżący zarzucił również, że Rada Gminy nie rozważyła innej, bardziej uzasadnionej, formy ograniczenia prawa własności jak nakazują to przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na brak legitymacji skargowej W.O. w tej sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został właścicielem nieruchomości położonej na terenie użytku ekologicznego dopiero w kwietniu 2010 r., a uchwała weszła w życie w 2001 r., zatem jej postanowienia nie mogły naruszyć prawa własności skarżącego.

Rada Gminy Z. odniosła się również do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w skardze uznając je za nieuzasadnione. Podniosła, że dobrała ograniczenia zawarte w § 3 uchwały w taki sposób, aby jak najpełniej zrealizować cel ochrony przyrody, jakim jest zabezpieczenie stawów wodnych oraz ochrona gatunków fauny i flory, które to cele zawarte są w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Rady Gminy Z. skarżący myli się wskazując jako faktyczną podstawę uchwały sam tylko fakt występowania na obszarze użytku fiołka bagiennego. Potrzeba ustanowienia użytku nie ogranicza się do tej okoliczności. W uzasadnieniu uchwały powołano także dokumentację przyrodniczą wytworzona na potrzeby wprowadzenia ochrony przyrody oraz treść wniosków, jakie Rada Gminy otrzymała od organizacji i osób fizycznych, dążących do chronienia zagrożonej przyrody. Powyższe świadczy o tym, ze podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone dyskusją, a także o tym, że wprowadzona forma ochrony przyrody jest najskuteczniejszym sposobem ochrony wartości przyrodniczych. Ochrona o jakiej mowa w uzasadnieniu uchwały wymaga wprowadzenia ograniczeń nie na poszczególnych stanowiskach występowania gatunków rośli i zwierząt, lecz na całym obszarze, na którym te stanowiska można znaleźć. Nie sposób bowiem wskazać indywidualnych okazów chronionych gatunków. Ponadto w ocenie Rady Gminy przyjęcie spośród przewidzianych w ustawie form ochrony przyrody takich forma jak pomnik przyrody czy stanowisko dokumentacyjne nie zapewniłoby ochrony przyrody w stopniu, jaki zgodnie z dokumentacją jest niezbędny.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1501/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.O. uznając, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1093/11 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10 wyrażając pogląd, że W.O. spełnia przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jest legitymowany do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Z. nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą " obszar o powierzchni 6,75 h położony w miejscowości R. gmina Z. w powiecie ziemskim krakowskim.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. , Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 624/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 5 i 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu II instancji w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli legalności uchwały nie tylko w oparciu o kryteria normatywne. Skład orzekający NSA podzielił stanowisko strony skarżącej, że oparcie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały zasadniczo na argumencie z orzecznictwa, czyli na argumentacji zawartej w wyroku zapadłym na gruncie innego reżimu prawnego stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał weryfikacji legalności uchwały także w oparciu o pozaprawne kryteria, gdyż przez pryzmat wyroku NSA z 30 lipca 2010 r. II OSK 1053/10, Sąd polemizuje z treścią opinii biegłego, zwalcza ustalenia i wnioski zawarte w tej opinii i w konsekwencji orzeka nieważność uchwały uznając, że jest ona istotnie sprzeczna z prawem.

Przyznano rację autorowi skargi kasacyjnej, że "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w [....] stanowi opracowanie wykonane w oparciu o wiadomości specjalne autora. Treść ekspertyzy wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego. We wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje ów teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta K. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach K. Podkreśla także dobitnie występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dokument ten w ogóle nie wskazuje, że jakiekolwiek cenne przyrodniczo elementy, znajdują się na terenie użytku i w oparciu o tę konstatację wadliwie konstruuje tezę o niezgodności z prawem skarżonego aktu prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwała rady gminy o wprowadzeniu użytku ekologicznego powinna zawierać ustalenia w zakresie wskazanym w art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 o ochronie przyrody. Podniósł także, że Sąd I instancji skupiając się wyłącznie na zagadnieniu zasadności utworzenia użytku ekologicznego, w ogóle nie przeanalizował uchwały pod kątem normatywnych kryteriów określonych w art. 32 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Nie skonfrontował też części tekstowej z częścią graficzną uchwały. Ma to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uznano, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Sąd powinien ocenić, czy i w jakim stopniu kwestionowana uchwała ingeruje w prawo własności (jego istotę) i czy ta ingerencja jest dopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji dotyczące powtórzenia w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do uznania, że uchwała istotnie narusza prawo. Wskazał również, że analiza normatywna art. 34 w związku z art. 32 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że "w gestii legislatora lokalnego pozostaje kwestia, które z ustawowych zakazów zostaną ustanowione w akcie erekcyjnym ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Z tego też powodu nie można zarzucić uchwale Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, istotnego naruszenia prawa poprzez popełnienie błędu superfluum".

W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. W.O. podtrzymał żądanie skargi i wskazał na kolejne naruszenia prawa dokonane przez Radę Gminy Z. zaskarżoną uchwałą.

Podniesiono, że akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca użytek ekologiczny, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, to jest prawo własności, co powoduje że powinna ono być należycie udokumentowana. A skoro Sąd I instancji nie może kwestionować opinii biegłego to oznacza, że jest nią ściśle związany, podobnie jak organ. A zatem opinia prof. D. , łącznie z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie ma dawać uzasadnienie dla przyjęcia konkretnej formy ochrony przyrody. Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu. A zatem z przedmiotowych opinii muszą wynikać dwa stwierdzenia - po pierwsze, że obiekt jest pozostałością jakiegoś ekosystemu, po drugie, że ten ekosystem ma znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowiska. Opracowanie dr hab. E.D. "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w [....] zawiera następujące stwierdzenia: "Historycznie stawy związane są z klasztorem i jako takie stanowią wraz z nim cenny obiekt kultury materialnej" lub "stawy wraz z terenami przyległymi są jednym z najcenniejszych obiektów przyrodniczych w zurbanizowanym otoczeniu K. W wypłyconych stawach rośnie szereg gatunków roślin błotnych i bagiennych rzadkich już na naszym terenie. Utrzymujące się jeszcze "oczka wodne" są miejscem rozrodu licznie tu spotykanych płazów. W szuwarach i siadujących z nimi zaroślach gniazduje dużo gatunków ptaków. Bardzo dużą wartość posiada bagienny las - olszowy (oles), jedyny tak dobrze zachowany w najbliższych okolicach K." "Najcenniejsze z punktu widzenia przyrodniczego stanowisko fiołka bagiennego locus clasikus."

Wskazano, że z opracowania nie wynika, aby obiekt był pozostałością ekosystemu. Nie wynika też, że występują tu jakiekolwiek unikatowe zasoby genowe. Zapisy zawarte w opracowaniu mają się nijak do uzasadnienia uchwały, ta zaś ma się nijak do załączonej do uchwały mapy sytuacyjnej.

Z obecnie przedłożonej opinii prof. D. również okoliczności powyższe nie wynikają. Nie ma tu bowiem mowy o pozostałości ekosystemu, a tym bardziej i unikatowych zasobach genowych. Są rośliny zasługujące na ochronę i rolę tę spełnia inna forma ochrony przyrody - ochrona gatunkowa, gdyż istnieją stosowne rozporządzenia o ochronie gatunkowej. Teren jest chroniony jako część parku krajobrazowego.

Nadto podniesiono, że jak wynika z przedmiotowej drugiej opinii zakazy są całkowicie dowolne i raczej szkodzą ochronie, niż ją zapewniają. Na przykład na nieruchomości obowiązuje zakaz uszkadzania gleby i wykonywania prac ziemnych oraz zmiany stosunków wodnych. Bez tych prac nie jest możliwe przeprowadzenie rekultywacji stawów i ich odtworzenie zgodnie z mapą sytuacyjną. Współwłaściciele nieruchomości ich nie wykonywali i okazało się, że po upływie zaledwie trzech lat od wprowadzenia formy ochrony przyrody stan populacji fiołka był katastrofalny i niespotykany nigdy w historii, a cenne stawy zaczęły zarastać. Stan środowiska zaczął się poprawiać po tym jak współwłaściciele zaczęli łamać zakazy. Wprawdzie Gmina wszczęła postępowanie administracyjne celem ukarania współwłaścicieli, ale z opinii aktualnej prof. D. wynika, że działanie to uchroniło użytek przed likwidacją.

Ponadto wskazano, że jedyną istotną wartością przyrodniczą jest stanowisko fiołka zaznaczone na mapie, a zasadniczo odbiega ono od wyznaczonych granic użytku.

Zauważono, na co zresztą zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzi niespójność pomiędzy częścią tekstową a mapą. Z uchwały wynika, że obszar objęty użytkiem ekologicznym, a należący do skarżącego to 3,88 ha. Tyle tylko, że organ w oparciu o posiadaną mapę nie był w stanie tego ustalić. W aktach brak dokumentu, z którego wynikałoby jak powierzchnia ta została ustalona. Z mapy nie sposób ustalić którędy przebiega granica użytku i w jakiej relacji pozostaje z granicą wskazaną w opracowaniu prof. D. Niespójność ta skutkuje dezintegracją aktu prawa miejscowego, którego treść sprowadza się do wskazania, że na nieustalanym obszarze obowiązują jakieś zakazy. Niewątpliwie określenie położenia użytku, w tym jego granic ma bardzo istotne znaczenie dla właściciela gruntów, na których jest on ustanowiony. Truizmem jest przypominanie, że ograniczanie właścicieli w korzystaniu z nieruchomości możliwe jest tylko w zakresie niezbędnym, a sankcja za naruszenie zakazów tym bardziej wskazuje na konieczność określoności znamion ewentualnego czynu zabronionego. Sposobów określenia granic w aktach stanowiących prawo miejscowe jest kilka, np. poprzez wskazanie punktów geodezyjnych, po granicach naturalnych biegnących w terenie (rzeki drogi itp.). Uchwała żadnego z tych sposobów ustalenia granicy użytku ekologicznego wyczerpująco nie ustaliła. Na dodatek granice ograniczono tylko do dwóch działek nie obejmując działek [....] i [....] na których też rośnie fiołek bagienny co świadczy o dość dowolnym kształtowaniu granic. Załączona mapa nie jest wystarczająca do ustalenia granicy użytku w terenie. Nie jest też możliwe na jej podstawie określenie powierzchni oznaczonego obszaru.

Skarżący podniósł, że kolejne uchybienie dotyczy treści uchwały. Rada Gminy objęła ochroną w formie użytku ekologicznego obszar, a obszary nie podlegają ochronie w formie użytku ekologicznego. Przepis art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody jest jasny i stanowi, że obszarowymi formami ochrony przyrody są wyłącznie parki narodowe, krajobrazowe, rezerwaty przyrody i obszary chronionego krajobrazu. Wszelkie inne formy ochrony przyrody dotyczą obiektów, a nie obszarów. Pojawia się zatem problem doboru formy ochrony do przedmiotu ochrony. Jeżeli celem był obszar, to nie wolno było zastosować użytku ekologicznego. Mało tego, jeżeli ochronie podlega obszar, to w ogóle nie da się zastosować żadnego zakazu z art. 31a ustawy o ochronie przyrody. Wszystkie te zakazy dotyczą bowiem obiektów, a nie obszarów. Tylko trzy mogą być odniesione do obszaru (por. zakazy dla form obszarowych). A zatem wybór jest z definicji nieprawidłowy. Nie sposób bowiem przyjąć, że jeżeli chroni się obszar, to może na nim obowiązywać zakaz: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, 5) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego, 9) budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Podniesiono, że szanując uprawnienie organu do wyboru zakazów, należy wskazać, że organ nie jest zwolniony z obowiązku stosowania ograniczeń proporcjonalnych. Zachowując dyscyplinę wnioskowania trzeba przyjąć, że jeżeli rada związana jest stanowiskiem biegłych, to nie tylko w zakresie granic, ale również w zakresie zakazów. W zebranym materiale dowodowym nie sposób znaleźć żadnego uzasadnienia dla wprowadzonych zakazów. Nie jest zatem możliwe ustalenie czy są one konieczne i nie wystarczą wynikające już z innych przepisów zabezpieczenia w tym zakazy obowiązujące w Zespole [....] Parków Krajobrazowych. Z aktualnych opinii prof. D. wynika, że zakazy te są szkodliwe dla użytku. Dotychczasowe wykorzystywanie gospodarcze tych terenów: zarybianie stawów, dbanie aby nie zarastały, okresowe udrażnianie strumienia, nasadzenia drzew wokół niego, wykaszanie zarośli i samosiejek krzewiastych, stworzyły ekosystem i przez całe dziesięciolecia dobrze służyły. A dopiero złamanie zakazów odwróciło proces degeneracji.

Na marginesie zauważono, że zakaz z punktu 2 uchwały jest szerszy niż zakaz ustawowy. Z uchwały wynika bowiem zakaz "wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu", a z ustawy zakaz "wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym". Akurat zerwanie wałów wokół stawów mogłoby spowodować zalanie dolnej części osiedla. Tym bardziej, że na nieruchomości znajdują się budowle wodne - mnichy i wały.

Dodatkowo pojawia się również kwestia opinii wydanej w sprawie przez Wojewódzką Komisję Ochrony Przyrody. Komisja ta ma uprawnienia opiniujące, niewątpliwie składa się z fachowców w zakresie ochrony przyrody (art. 12 ustawy). Wydaje się że taka opinia powinna być uznana za co najmniej równoważną z opracowaniem prof. D. Na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji Ochrony w dniu 19.04.2001 r. podjęto uchwałę dotyczącą objęciem ochroną stawów tj. ok. 60 arów.

Na koniec podniesiono, że przepis art. 32 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim nie wymaga dla ustanowienia użytku ekologicznego zgody właściciela, a przy braku tej zgody - wywłaszczenia za odszkodowaniem - jest sprzeczny z art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności), art. 64 ust. 1,2,3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Różnicuje on w sposób nieuzasadniony zakres ochrony własności oraz prawa właścicieli. Przewidując dla jednych form ochrony przyrody wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości, a dla innych bez zgody właściciela i bez możliwości żądania wywłaszczenia. A działanie to jest tym bardziej nieuzasadnione, iż zakazy mogące obowiązywać na użytku ekologicznym mogą być dla właściciela równie dolegliwe, jak te wynikające z objęcia nieruchomości ochroną w formie parku narodowego lub rezerwatów przyrody. Takie zróżnicowanie ochrony i praw jednych właścicieli w stosunku do drugich nie może być usprawiedliwione względami społecznymi czy ochrony środowiska. W jednym i drugim wypadku regulowana materia jest równie ważna społecznie i dotyczy zagadnień związanych z ochroną środowiska.

Rada Gminy Z. w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 6 grudnia 2012 r., podtrzymała w całej rozciągłości swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. Rada podniosła, co następuje.

Za nietrafny uznano pogląd, jakoby przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu dowodu z opracowania prof. dr hab. E.D. pt. "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w R. oraz opracowanie aktualnego stanu w terenie objętym użytkiem ekologicznym na dz. nr [....] w R. " miało być niedopuszczalne. Wzmiankowane opracowanie przedłożono w charakterze dokumentu prywatnego, nie zaś opinii biegłego, może więc zostać dopuszczone jako dowód na zasadzie art 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podano, że nie sposób także podzielić poglądu, jakoby posłużenie się takim dokumentem prywatnym miało stanowić obejście zakazu dowodowego dotyczącego opinii biegłych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd ów nie wymaga przy tym polemiki, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie uznał za wiarygodny dowód poprzednie opracowanie tego samego autora, przedłożone do akt postępowania przed Sądem i poddał go analizie. Stosownie do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można na obecnym etapie postępowania kwestionować dopuszczalności prowadzenia dowodu z dokumentów tego rodzaju. Co więcej, sam skarżący przedłożył dokument prywatny w postaci pisma uprawnionego geodety wnosząc o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu - a zatem de facto posługuje się takim samym środkiem dowodowym.

Rada wniosła o oddalenie wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z pisma geodety uprawnionego z powodu braku jakiejkolwiek wartości merytorycznej tego dokumentu. W zamyśle autora, dokument ma świadczyć o niemożności ustalenia w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały granic użytku, jaki tą uchwałą ustanowiono. Jednakże w treści dokumentu nie wskazano, skąd geodeta uprawniony uzyskał załącznik graficzny poddany badaniom - wobec niepowołania numeru i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [....] w jakim uchwałę promulgowano, uznać należy, iż badaniom poddano jedynie kopię załącznika, której jakość mogła być niedostateczna. Nadto autor opracowania w żaden sposób nie wskazuje, jakimi metodami próbował odczytać treść załącznika, a więc jego konstatacje nie poddają się jakiejkolwiek weryfikacji.

Podniesiono, że jest faktem notoryjnym, że granice użytku ekologicznego ustanowionego zaskarżoną uchwałą zostały uwidocznione w planach zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. oraz w ewidencji gruntów i budynków (w tym w elektronicznych wersjach map ewidencyjnych, dostępnych organom administracji publicznej) - a zatem przeniesienie treści uchwały i jej załącznika na inne mapy jest możliwe, choćby poprzez zastosowanie technik obliczeniowych (np. przeskalowania). Co więcej, w odniesieniu do nieruchomości objętych owym użytkiem toczyły się postępowania o ustalenie warunków zabudowy (w tym również z wniosku skarżącego) i w ich toku nikt nie kwestionował przebiegu granic użytku, ani nie miał co do niego wątpliwości - zarówno strony postępowania jak i organy administracji.

Tym samym teza, jakoby granic użytku nie dało się ustalić na podstawie załącznika do uchwały jest fałszywa, zaś dokument przedłożony przez skarżącego dowodzi jedynie tego, że autor dokumentu nie umiał czy też bezskutecznie próbował dokonać takiego ustalenia, co nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy.

Nietrafny jest pogląd, jakoby Rada Gminy Z. , nie mogła zaskarżoną uchwałą ustanowić formy ochrony przyrody tylko dlatego, że taką formę planował wprowadzić Wojewoda [....] . Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody należy interpretować ściśle - jako przesłankę dopuszczalności ustanowienia formy ochrony przyrody przez radę gminy przewiduje on niewprowadzenie takiej formy przez wojewodę. Oznacza to, że rada gminy nie może podjąć uchwały tylko wówczas, gdy wojewoda wcześniej wprowadził taką formę ochrony przyrody - rada gminy jest zaś uprawniona do wprowadzenia takiej formy, gdy wojewoda tej formy nie wprowadził. Użycie czasownika "wprowadza" w czasie przeszłym wskazuje jednoznacznie, że rada gminy jest uprawniona do ustanowienia formy ochrony przyrody zawsze, gdy w dacie jej ustanawiania wojewoda tej formy nie wprowadził – lege non distinguente zarówno wówczas, gdy wojewoda w ogóle nie planuje jej wprowadzenia, jaki wówczas, gdy zamierza to uczynić. Bez znaczenia dla sprawy jest więc to, czy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Wojewoda [....] przygotowywał wprowadzenie użytku ekologicznego czy też nie - skoro go do owej daty nie ustanowił.

Zauważono, że omawiany pogląd skarżącego zdaje się wynikać z utożsamienia postępowania administracyjnego (w jakim wydaje się akty indywidualne) z procesem stanowienia aktów prawa miejscowego. Postępowanie w sprawach indywidualnych zawiesza się, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, gdyż tak stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - ale brak jest jakichkolwiek podstaw, aby tę normę w drodze analogii stosować przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Jak to już bowiem wskazywano, do stanowienia aktów prawnych nie mogą znajdować zastosowania reguły postępowania w sprawach indywidualnych i niedopuszczalne jest opieranie zarzutów wobec aktów prawnych na przesłankach wywodzonych z zasad postępowania w sprawach indywidualnych. Nie można było w szczególności wymagać od Rady Gminy Z. , aby wstrzymała się z podjęciem zaskarżonej uchwały do czasu uzyskania stanowiska Wojewody [....] w przedmiocie wprowadzenia użytku przez ten organ - brak jest bowiem ku temu podstaw normatywnych.

Dalej Rada podniosła, że nietrafny jest zarzut, jakoby opracowanie prof. E.D. nie dotyczyło pozostałości ekosystemu i jako takie nie mogło nasuwać wniosku o dopuszczalności ustanowienia użytku ekologicznego. Pojęcie "pozostałości ekosystemu" jest bowiem pojęciem normatywnym. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zawiera definicję pozostałości ekosystemu, skonstruowaną poprzez odwołanie się do przykładów, do których zaliczono naturalne zbiorniki wodne, stanowiska rzadkich lub chronionych roślin itp. Ze wzmiankowanego opracowania wynika, że objęty nim teren składa się właśnie z takich elementów, jakie ustawodawca w powołanym przepisie zalicza do pozostałości ekosystemów - a więc z opracowania wynika, że objęty nim obszar spełnia normatywne warunki do objęcia go użytkiem ekologicznym nawet mimo tego, że w opracowaniu nie użyto terminu "pozostałości ekosystemów".

Za niesłuszne uznano także twierdzenie skarżącego, jakoby użytkiem ekologicznym mógł być jedynie obiekt, a nie obszar. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie precyzuje czy owa forma ochrony przyrody ma dotyczyć obszaru czy obiektu - a z definicji w nim zawartej wynika, że użytkiem można objąć zarówno obiekt, jak i obszar. Nadto, wbrew zapatrywaniu skarżącego, analiza zakazów umieszczonych w art. 31a ustawy wskazuje, że użytek może obejmować nie tylko obiekt, ale cały obszar. W szczególności świadczy o tym zakaz umieszczony w art. 31 a pkt 7 (dotyczy likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych), w którym założono wprost, że częścią użytku może być obszar. W potocznym rozumieniu obszar nie może być częścią obiektu, lecz co najwyżej innego obszaru, a więc użytek, który ma na myśli ustawodawca musi obejmować obszar, a nie obiekt.

Pełnomocnik skarżącego nie odniósł się do powyższego stanowiska w terminie wskazanym w postanowieniu Sądu z dnia 6 grudnia 2012 r. ogłoszonym na rozprawie przed WSA w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy przez NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 600/12 wykładnia:

- art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą polemika z opinią biegłego przez pryzmat poglądów prezentowanych w orzecznictwie stanowi weryfikację legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o pozaprawne kryteria. Jednocześnie NSA wskazał na dokonanie przez WSA w Krakowie błędnej oceny dokumentu zatytułowanego "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w [....] sporządzonego przez dr hab. E.D. " podkreślając, że "treść ekspertyzy wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego. We wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje ów teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta K. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach K. Podkreśla także dobitnie występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego"". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że Sąd pierwszej instancji w oparciu o błędną oceną powyższego dokumentu "wadliwie konstruuje tezę o niezgodności z prawem skarżonego aktu prawa miejscowego",

- art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 o ochronie przyrody, zgodnie z którą "uchwała rady gminy o wprowadzeniu użytku ekologicznego powinna zawierać ustalenia w zakresie wskazanym w art. 32 ustawy". Jednocześnie wskazano na potrzebę przeanalizowania uchwały pod kątem normatywnych kryteriów określonych w art. 32 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz skonfrontowania części tekstowej z częścią graficzną uchwały.

- art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 o ochronie przyrody, zgodnie z którą "w gestii legislatora lokalnego pozostaje kwestia, które z ustawowych zakazów zostaną ustanowione w akcie erekcyjnym ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Z tego też powodu nie można zarzucić uchwale Rady Gminy Z. z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, istotne naruszenia prawa poprzez popełnienie błędu superfluum".

- zwrotu "istotne naruszenie prawa" dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z którą powtórzenie w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody "nie daje podstaw do uznania, że uchwała istotnie narusza prawo".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że Sąd powinien ocenić, czy i w jakim stopniu kwestionowana uchwała ingeruje w prawo własności (jego istotę) i czy ta ingerencja jest dopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym.

Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w dwóch wydanych w sprawie przez ten Sąd wyrokach należy przyjąć, że sprawa podlega merytorycznemu rozpatrzeniu w wyniku wniesienia skargi przez osobę mającą legitymację procesową, tj. W.O.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano w jej treści art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r., nr 114, poz. 492). Zgodnie z treścią tego przepisu, "Rada gminy może wprowadzić formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form. Dla obszarów i zespołów, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i w art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. d), poddawanych ochronie przez radę gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo". Sąd nie dostrzegł niezgodności powyższych regulacji z Konstytucją RP niezależnie od tego, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy badanie zgodności ustaw z Konstytucją RP. Sąd nie dostrzegł również niezgodności z Konstytucją RP art. 32 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim ustawa nie wymaga dla ustanowienia użytku ekologicznego zgody właściciela, a przy braku tej zgody - wywłaszczenia za odszkodowaniem. Ustanowienie użytku ekologicznego jest przejawem reglamentacji administracyjnoprawnej w ramach kompetencji władczych organów administracji, co z istoty wyłącza jej uzależnianie od zgody osób, których ta reglamentacji dotyczy. Przewidywanie w niektórych przypadkach przez ustawodawcę konieczności uzyskiwania takiej zgody nie zmienia powyższej zasady. Trzeba też zauważyć, że w polskim porządku prawnym istnieje możliwość dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania administracji publicznej, co w sytuacji gdyby zaskarżona uchwała była przejawem takiego właśnie działania dawałoby możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze treść art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy, zgodnie z którym "poddanie pod ochronę następuje przez wprowadzanie ochrony w drodze uznania za użytki ekologiczne" oraz stwierdzając, że wojewoda nie wprowadził takiej formy ochrony, należy przyjąć, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego wyrażone w piśmie procesowym z dnia 15 października 2012 r., że kompetencja rady gminy została w niniejszej sprawie wyłączona ze względu na Rozporządzenie Nr 263/01 Wojewody [....] z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości [....], Gmina Z. (Dz.Urz. Woj. Mał. Nr 72, poz. 1094.). Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 38 w związku z art. 31a i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody dotyczy bowiem wprowadzenia czasowych ograniczeń, zakazów i nakazów w stosunku do obiektu lub obszaru o stwierdzonych wartościach przyrodniczych lub krajobrazowych, przewidzianego do objęcia ochroną, a któremu zagraża zmiana lub zniszczenie. Nie jest to zatem rozporządzenie wprowadzające formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6 cyt. ustawy. Z treści § 1 tego rozporządzenia wynika wyraźnie, że dotyczy ono obszaru przewidzianego dopiero do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego, a nie obszaru, na którym taka forma ochrony jest już wprowadzona.

Określenia "użytku ekologicznego" ustawodawca dokonał w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowiąc, że "użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nie użytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu".

Mając na uwadze treść art. 32 ustawy oraz stanowisko NSA, zgodnie z którym "uchwała rady gminy o wprowadzeniu użytku ekologicznego powinna zawierać ustalenia w zakresie wskazanym w art. 32 ustawy", należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała powinna określać "nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a".

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z wyżej wskazanymi przepisami a także – zgodnie ze stanowiskiem NSA – konfrontując część tekstową z częścią graficzną uchwały doszedł do wniosku, że treść tej uchwały odczytywana łącznie z jej części tekstowej i graficznej nie pozwala na jednoznacznie określenie granic użytku ekologicznego "[....] . W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że "szczegółowy przebieg granic użytku został przedstawiony graficznie w załączniku do uchwały", tymczasem na załączniku graficznym przebieg granic zaznaczono odręcznie czerwonym flamastrem, co przy uwzględnieniu okoliczności, że wyznaczona linia nie przebiega po granicach nieruchomości, skala mapy wynosi 1:5000 a grubość zaznaczonej linii wyznaczającej granice użytku wynosi około 1mm – nie pozwala ustalić precyzyjnie granic użytku, a tym samym ustalić, na jakim dokładnie obszarze obowiązują zakazy wprowadzone zaskarżoną uchwałą. Ustaleń takich w tym stanie rzeczy nie umożliwia też wskazanie w części tekstowej uchwały, że użytek ekologiczny obejmuje obszar o pow. 6,75 ha położony w miejscowości R. , gmina Z. , powiat ziemski krakowski, w skład którego wchodzi część działki numer nr [....] o pow. 3,88, część działki nr [....] o pow. 2,12 ha oraz część działki nr [....] o pow. 0,75 ha. Nie można bowiem tej treści powiązać jednoznacznie z terenem oznaczonym w załączniku graficznym. Kwestia sposobu i poprawności odwzorowania tych granic w innych dokumentach, w tym w części tekstowej uchwały Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [....] , [....] , [....] , [....] , (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2012 r., poz. 3506) nie ma znaczenia w analizie legalności zaskarżonej uchwały i pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu wydanie przez Radę Gminy Z. aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała bez jednoznacznego określenia granic obszaru użytku ekologicznego powoduje sprzeczność tej uchwały z prawem, a zwłaszcza nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. Akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wprowadzanie w drodze takiego aktu jakichkolwiek zakazów, w tym również oddziałujących na wykonywanie prawa własności nieruchomości nie może być odnoszone do nieprecyzyjnie wyznaczonego obszaru, skoro akt prawa miejscowego może stanowić podstawę do opierania na nim indywidualnych aktów administracyjnych regulujących sferę prawną podmiotów administrowanych.

Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszające prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Z. Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2001 r., nr 146, poz. 2190), a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonego aktu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a zwłaszcza Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu jedynie w części graficznej, gdyż działanie takie pozostawiałoby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego sprzeczny z treścią art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, tj. uchwałę nie określającą jednoznacznie położenia obszaru użytku ekologicznego, wprowadzanego tą uchwałą. Ponieważ przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały tym bardziej, że w ocenie Sądu zarzuty te są nieuzasadnione.

Należy wskazać, że zaskarżona uchwała określa w § 3 "właściwe zakazy wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a". Analiza treści § 3 uchwały wykazuje, że katalog tych zakazów nie wykracza poza zakres zakazów wskazanych w art. 31a ustawy. Jak stwierdził NSA na gruncie niniejszej sprawy "powtórzenie w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do uznania, że uchwała istotnie narusza prawo", a "w gestii legislatora lokalnego pozostaje kwestia, które z ustawowych zakazów zostaną ustanowione w akcie erekcyjnym ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Z tego też powodu nie można zarzucić uchwale Rady Gminy Z. z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, istotnego naruszenia prawa poprzez popełnienie błędu superfluum". Kwestionowany przez skarżącego "zakaz uszkadzania gleby i wykonywania prac ziemnych oraz zmiany stosunków wodnych" został w uchwale doprecyzowany zgodnie z wymogami ustawy. Chodzi zatem o zakaz "wykonywania prac ziemnych, które trwale zniekształcają rzeźbę terenu", a nie zakaz wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych, a także o zakaz "zmiany stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystywanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej", a nie bezwzględny zakaz zmiany stosunków wodnych bez względu na cel tej zmiany. Podkreślić należy, że regulacja zawarta w uchwale nie wyłącza regulacji ustawowej, co oznacza, że wskazanie w uchwale zakazu "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie oznacza również zakazu realizacji obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym, skoro art. 31a pkt 2 ustawy stanowi, że "w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w art. 28-31, zabrania się: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym".

Z art. 32 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego obszaru uznanego za użytek ekologiczny spośród zakazów, o których mowa w art. 31a ustawy. Zasadniczo więc powielenie zakazów, o których mowa w art. 31a nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 uchwały takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony obszaru uznanego zaskarżoną uchwałą za użytek ekologiczny, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. O zbędności tej nie może świadczyć subiektywne przekonanie skarżącego wyrażone w piśmie procesowym z dnia 15 października 2012 r. o "przeregulowaniu" mającym wynikać z objęcia przedmiotowego obszaru innymi regulacjami ograniczającymi prawo własności. W ocenie Sądu rada gminy działała w ramach przysługujących jej kompetencji i nie przekroczyła granic ustawowego upoważnienia, a zwłaszcza o niewłaściwym skorzystaniu z kompetencji prawodawczej nie świadczy milczenie organu na temat innych form ochrony odnoszących się do przedmiotowego obszaru. Również skarżący poprzestał wyłącznie na ogólnej konstatacji, że doszło do "przeregulowania".

Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały wykazuje, że zarówno uznanie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, jaki wybór zakazów dokonany przez organ nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowią przy tym rezultat analizy wniosków mieszkańców wsi R. , Polskiego Klubu Ekologicznego, Ligii Ochrony Przyrody, Stowarzyszenia Zarządu [....] Towarzystwa Ornitologicznego oraz oparte zostały na dokumentacji sporządzonej przez biegłego dr hab. E.D. z Instytutu Botaniki [....] . Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela spostrzeżenia NSA, zgodnie z którymi treść ekspertyzy "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w [....] sporządzonej przez dr hab. E.D. "wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego. We wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje ów teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta K. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach K. Podkreśla także dobitnie występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego"". Odniesienie się do opinii biegłego nie ma na celu polemizowanie z jej treścią, lecz wykazanie braku dowolności w działaniach organu podejmującego zaskarżoną uchwałę. W ocenie Sądu w składzie ponownie rozpoznającym sprawę treść tej opinii wyklucza zarzut dowolności działania organu, a zwłaszcza na podstawie oceny tej ekspertyzy nie można konstruować tezy "o niezgodności z prawem skarżonego aktu prawa miejscowego", na co zwrócił NSA uwagę w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. W ocenie Sądu motywy przyjętego rozstrzygnięcia w zestawieniu z treścią zaskarżonej uchwały nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza zasady proporcjonalności. Zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 15 października 2012 r. stanowisko skarżącego wyrażone przez jego pełnomocnika polemizujące z powyższą opinią i stwierdzające, że NSA "kompletnie niesłusznie" wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie może podejmować polemiki z opinią E. D. , nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie ze względu na cytowany wyżej art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można jedynie zauważyć – w odniesieniu do zarzutów skarżącego – że trafne jest stanowisko organu zaprezentowane w piśmie procesowym – że zaskarżona uchwała chroni pozostałości ekosystemów i jako taka jest uzasadniona. W istocie bowiem pojęcie "pozostałości ekosystemu" jest pojęciem normatywnym, a obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wymienia elementy składające się na "pozostałości ekosystemu" i w ten sposób precyzuje to pojęcie. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem utworzenia użytku jest zabezpieczenie przed osuszeniem i likwidacją stawów wodnych będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków, oraz ochrona przed wyginięciem oraz zapewnienie rozwoju rzadkich i chronionym gatunkom flory i fauny. Ustawodawca wylicza właśnie wśród elementów składających się "pozostałości ekosystemu" m.in.: naturalne zbiorniki wodne, stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu.

Należy zwrócić uwagę, że wartości przyrody podlegające ochronie określił ustawodawca w art. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowiąc, że ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, a w szczególności: 1) dziko występujących roślin lub zwierząt, 2) siedlisk przyrodniczych, 3) siedlisk gatunków chronionych roślin lub zwierząt, 4) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia, 5) roślin lub zwierząt, objętych ochroną na podstawie odrębnych przepisów, 6) przyrody nieożywionej, 7) krajobrazu. Ochrona przyrody ma przy tym na celu: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, 2) zachowanie różnorodności biologicznej, 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego, 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin lub zwierząt wraz z siedliskami poprzez utrzymywanie lub przywracanie ich do właściwego stanu, 5) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu siedlisk przyrodniczych, a także innych zasobów przyrody i jej składników, 6) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody.

Wskazane w uzasadnieniu uchwały cele utworzenia przedmiotowego użytku ekologicznego, takie jak: zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrona rzadkich gatunków flory, przede wszystkim fiołka bagiennego, korespondują z celami wskazanymi przez ustawodawcę, a potrzeba ich uwzględniania właśnie na nieruchomości skarżącego wynika z opinii biegłego. Do tak sprecyzowanych celów dostosowano też w ocenie Sądu katalog zakazów określonych w § 3 uchwały, a skarżący nie podaje żadnych przekonujących argumentów wykazujących niezasadność przyjęcia wskazanych wyżej celów ochrony i doboru katalogu zakazów. Skarżący koncentruje się na wskazaniu, że zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie prawa własności należącej do niego nieruchomości. Niewątpliwie do ograniczenia takiego może z istoty rzeczy prowadzić wprowadzenie każdej formy ochrony przyrody, na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie to jest jednak uzasadnione potrzebą ochrony wartości wskazanych w ustawie o ochronie przyrody a wymagających ochrony na nieruchomości skarżącego. Potrzeby ochrony tych wartości nie mógł wyłączać brak krajowej strategii ochrony i umiarkowanego użytkowania różnorodności biologicznej oraz wynikającego z niej planu działań, na co powołuje się skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 października 2012 r. Brak takiej strategii nie przemawia automatycznie za tym, że w drodze zaskarżonej uchwały doszło do "niedookreślonego" ograniczenia prawa własności w sytuacji, gdy potrzeba i granice tego ograniczenia zostały przez organ wykazane w nawiązaniu do unormowań zawartych w aktach rangi ustawowej.

Zaskarżona uchwała nie narusza zatem w tym zakresie prawa, zwłaszcza że ograniczenia nią wprowadzone nie uderzają w istotę prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń zaskarżonej uchwały, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez ustalenia tej uchwały. Konieczność powstrzymywania się od niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej, likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych – nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności. Ingerencji takiej nie stanowi również zakaz "budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu", nie jest to bowiem zakaz bezwzględny, gdyż dopuszczalna jest budowa budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych o ile nie będą one negatywnie wpływać na obiekt chroniony bądź powodować degradacji krajobrazu. Ponadto kwestia zabudowy nieruchomości jest tylko jedną z emanacji prawa własności i nawet gdyby istniały podstawy do wprowadzenia zakazu zabudowy nie musiałoby to być równoznaczne z naruszeniem istoty prawa własności.

Wreszcie chybiony jest zarzut, że obszary nie podlegają ochronie w formie użytku ekologicznego. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy – na który powołuje się skarżący - wynika jedynie, że obszary wymienione w ust. 1 w pkt 1-4 tworzą krajowy system obszarów chronionych, nie wynika natomiast, że inne formy ochrony przyrody wymienione w art. 13 ust. 1 pkt 5 i 6 nie mogą obejmować obszarów, a dotyczą wyłącznie obiektów. Trafnie twierdzi pełnomocnik organu, że art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie precyzuje czy owa forma ochrony przyrody ma dotyczyć wyłącznie obszaru bądź wyłącznie obiektu - a z definicji w nim zawartej wynika, że użytkiem można objąć zarówno obiekt, jak i obszar. Ponadto analiza zakazów umieszczonych w art. 31a ustawy, a odnoszących się również do użytku ekologicznego wskazuje, że użytek może obejmować nie tylko obiekt, ale cały obszar. W stosunku do użytku odnosi się bowiem również zakaz wymieniony w treści art. 31a pkt 7 ustawy dotyczący likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, co oznacza, że elementem użytku może być obszar. Błędne jest zatem twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że zakazy z art. 31a ustawy o ochronie przyrody dotyczą jedynie obiektów, a nie obszarów. Niezrozumiałe jest stanowisko, według którego jeżeli chroni się obszar, to nie może na nim obowiązywać zakaz: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, 5) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego, 9) budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu. Przejawem ochrony obszaru może być dążenie do zachowania jego określonych elementów, którymi mogą być występujące na tym obszarze obiekty, bądź też dążenie do zachowania obszaru bez określonego rodzaju obiektów.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony postępowania, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tylko w takiej sytuacji Sąd może - zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tym samym, nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy" (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11, LEX nr 1219069).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.