Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Kalwaria Zebrzydowska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. stwierdza nieważność decyzji Marszałka Województwa z dnia 4 marca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska; III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Gminy Kalwaria Zebrzydowska kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 4 marca 2008 r., znak: [....] Marszałek Województwa [....] , działając na podstawie art. 288 w związku z art. 284, art. 285 oraz art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282, i art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 55 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60) w związku z art. 104 k.p.a., orzekł o:

1) wymierzeniu Gminie K. opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w Z. za 4 kwartał 2003 r., 1, 2, 3 i 4 kwartał 2004 r. oraz 1 i 2 kwartał 2005 r. w łącznej wysokości [...] zł,

2) zobowiązaniu Gminy K. do zapłaty tej kwoty wraz z samodzielnie obliczonymi przez Gminę odsetkami,

wskazując jednocześnie, że integralną część decyzji stanowią załączone do niej rozliczenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Marszałek Województwa [...] ustalił, iż Gmina K. w 4 kwartale 2003 roku oraz 1, 2, 3 i 4 kwartale 2004 roku oraz 1 i 2 kwartale 2005 r. składowała odpady w miejscowości Z. w miejscu na ten cel nie przeznaczonym. Podkreślono, że w korespondencji prowadzonej z Burmistrzem Miasta K. , okoliczności tej Gmina K.. nie kwestionowała. W oparciu o oświadczenia Burmistrza Miasta K. i nadesłaną przez niego dokumentację stwierdzono, że teren, na którym znajduje się składowisko odpadów w Z. został nabyty przez Gminę K. w 2004 r., a do tego czasu Gmina dzierżawiła ten teren. Dopiero uchwałą Rady Miejskiej w K. nr VII/55/2007 z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. (Dz.Urz. Województwa ....z 2007 r., nr 567, poz. 3758 z dnia 3 sierpnia 2007 r.) – która weszła w życie w dniu 3 września 2007 r. – powyższy teren został przeznaczony pod składowisko odpadów.

W uzasadnieniu wskazano, że szczegółowe wykazy rodzajów, masy i daty złożenia odpadów stanowią załączniki do decyzji.

Decyzja powyższa została prawidłowo doręczona stronom i wskutek nie zaskarżenia stała się decyzją ostateczną w dniu 1 kwietnia 2008 r.

Decyzją z dnia 11 maja 2009 r., sygn: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postępowaniu wszczętym na wniosek Gminy K. , działając na podstawie art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 286 ust. 1 i art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak [...] w sprawie wymierzenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku w Z. za 4 kwartał 2003 r. oraz 1, 2, 3 i 4 kwartał 2004 r. oraz 1 i 2 kwartał 2005 r. w łącznej wysokości [...] zł, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] była przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w związku z pismem z dnia [...] 2009 r. (8 czerwca 2009 r. - data wpływu do Kolegium) Burmistrza Miasta K. , w którym zwrócił się on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2009 r. Nr [...] .

We wniosku wskazano, że jest poza sporem, iż początkowo – od lat 90 tych – składowanie odpadów odbywało się w miejscu do tego nie przeznaczonym. Poza sporem jest również i to, że Gmina K. nie posiadała decyzji wymaganej w trybie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jednak z przyczyn nie tylko przez nią zawinionych, gdyż mimo wniosku o taką decyzję, Starosta W. nie wydał decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.

Podniesiono ponadto następujące zarzuty:

Po pierwsze wskazano, że Sejmik Województwa [...] uchwałą nr XI/125/03 przyjął plan gospodarki odpadami. W roku 2007 miała miejsce aktualizacja tego planu, która została skonsultowana z Burmistrzem Miasta K. Plany te przewidywały lokalizację składowiska w Z. i zakładały jego zamknięcie do końca roku 2009 r., co faktycznie nastąpiło. Istnienie składowiska było wiec znane organom Samorządu Województwa.

Po drugie podniesiono, że legalność lokalizacji składowiska oceniać należy z punktu widzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. nr VII/55/2007 dokonano zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, że przeznaczono nieruchomości objęte KW [...] na cele gminnego składowiska odpadów. Zatem w chwili orzekania podwyższonej opłaty plan zakładał przeznaczenie terenu zgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem (składowisko odpadów).

Po trzecie wreszcie, przez cały okres użytkowania składowiska Gmina występowała do Starosty W. z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów (dowód: wnioski Gminy K. z roku 2004 oraz 2007). W żadnej z tych spraw Starosta nie wydał stosownej decyzji, powołując się na nieistotne uchybienia formalne, które stanowiły podstawę pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Wobec powyższego ustalenia o składowaniu odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym, są w ocenie wnioskodawcy błędne.

Ponadto we wniosku podniesiono, iż nałożenie na Gminę kar pieniężnych, których Gmina nie może spłacić, bez konieczności naruszenia prawa, czyni tę decyzję niewykonalną w dacie jej wydania, a to jest przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Decyzją z dnia 15 lipca 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 maja 2009 r. Nr [...] . Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że na terenie Gminy K. zlokalizowane jest wysypisko odpadów komunalnych, które nie spełnia wymogów prawa. Organ administracji ustalił, że Gmina K. w 4. kwartale 2003 r., 1, 2, 3 i 4 kwartale 2004 r. oraz 1 i 2 kwartale 2005 r. składowała odpady w miejscowości Z. w miejscu na ten cel nie przeznaczonym. Zgodnie z treścią uchwały Rady Miejskiej K. nr VII/55/2007 z dnia 31 maja 2007 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Z. , powyższy teren został przeznaczony na składowisko odpadów po wejściu w życie przedmiotowej uchwały, czyli w dniu 3 września 2007 roku - po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2007 roku nr 567, poz. 3758.

Faktycznie w chwili orzekania miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi Z. zakładał wykorzystanie terenu na składowisko odpadów. Jednak strona w przedstawionych dowodach, tzn. pismach z dnia [...] 2007 roku nr [...] , z dnia [...] września 2007 roku nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] nie kwestionuje, że składowała odpady w miejscu na ten cel nie przeznaczonym. Okoliczności składowania odpadów na wysypisku w Z. w okresie objętym decyzją potwierdza także Gmina K. w złożonej w dniu 12 września 2007 roku korekcie wykazów z zakresu korzystania ze środowiska.

Kolegium podniosło, iż Gmina K. podjęła starania o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w Z. dopiero w dniu 5 października 2004 roku, gdy sprawa rozpatrywana dotyczy roku 2003 i 2004. Tak więc okoliczność ta jest bez znaczenia.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 288 w zw. z art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 i art. 285 , 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, póz. 158). Marszałek Województwa [...] stwierdził, że naliczając opłaty podwyższone należy brać pod uwagę jedynie obiektywnie występujący fakt posiadania lub nieposiadania wymaganego pozwolenia, bez znaczenia są natomiast przyczyny braku pozwolenia.

Kolegium podało, iż w doktrynie i orzecznictwie przeważający jest pogląd, że przepis art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Kolegium wskazało, że przepis art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska zawiera kategoryczny nakaz nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska, w przypadku braku pozwolenia, opłaty podwyższonej.

Odnośnie do przesłanki wskazanej w skardze jako ewentualna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji Kolegium wyjaśniło, że niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności.

Kolegium nie podzieliło zarzutów Gminy co do zaistnienia wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności. Ponadto – jak wskazano w uzasadnieniu - z urzędu rozpatrzyło pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w treści przepisu art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzając, iż żadna z nich nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lipca 2009 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 20 sierpnia 2009 r. Gmina K. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2009 r., stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r. znak [...] i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Gmina podała, iż podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Marszałka było ustalenie, że skarżąca składowała odpady w miejscu do tego nie przeznaczonym nie posiadając decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów. Organ ustalił ponadto, że wbrew obowiązkowi prawnemu, Gmina K. nie przekazała informacji o ilości odpadów składowanych na składowisku odpadów w Z. Zdaniem skarżącej działanie organu było błędne, gdyż wbrew twierdzeniom organu, składowanie odpadów nie odbywało się w miejscu do tego nie przeznaczonym. Realizując politykę ekologiczną państwa w zakresie gospodarki odpadami, Sejmik Województwa [...] uchwałą nr XI/125/03 przyjął plan gospodarki odpadami. W roku 2007 miała miejsce aktualizacja tego planu, która została skonsultowana z Burmistrzem Miasta K. Plany te przewidywały lokalizację składowiska w Z. Co prawda zakładały jego zamknięcie lub dostosowanie do końca roku 2009, jednak istnienie składowiska było faktem znanym organom Samorządu Województwa.

Skarżąca podniosła, iż legalność lokalizacji składowiska oceniać należy z punktu widzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. nr VII/55/2007 dokonano zmiany plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, że przeznaczono nieruchomości objęte KW [...] na cele gminnego składowiska odpadów. Zatem w chwili orzekania podwyższonej opłaty, miejscowy plan zakładał przeznaczenie terenu, zgodne z jego faktycznym przeznaczeniem (składowisko odpadów).

Ponadto przez cały okres użytkowania składowiska Gmina występowała do Starosty W. z wnioskami o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów (dowód: wnioski Gminy K. z roku 2004 oraz 2007). Gmina wskazała, iż zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Decyzją, o której mowa w tym przepisie, jest między innymi decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska i określająca sposób i miejsce magazynowania odpadów. Poza sporem jest, że Gmina K. takiej decyzji nie posiadała. Wina za ten stan rzeczy obciąża nie tylko Gminę ale też organ administracji, który postępowanie w tej sprawie prowadził.

Zdaniem Gminy skoro podstawa faktyczna rozstrzygnięcia (składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym) nie została w sposób jednoznaczny dowiedziona, to nie sposób zastosować sankcji w postaci opłaty podwyższonej. Skutek tego rodzaju nie może mieć również miejsca wobec braku winy Gminy w pozyskaniu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

Gmina wskazała na brak po jej stronie legitymacji biernej. Począwszy od roku 2000 do chwili obecnej, Gmina K. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, udzielała zezwoleń podmiotom prywatnym, na usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych z terenu Gminy, przedmiotem wydanych decyzji było również ich segregowanie na wysypisku. Tak wiec podmiotem, który korzystał ze środowiska nie była Gmina, a podmiot, który w jej imieniu, na podstawie posiadanego zezwolenia usuwał i unieszkodliwiał odpady. Przedstawiona wątpliwość powinna być przez organ prowadzący postępowanie zbadana i wszechstronnie rozważona. Gmina K. stała się właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko odpadów w Z. dopiero [...] 2004 r. na podstawie umowy notarialnej zawartej z Zakonem [...]. Od tej też daty można mówić o ewentualnym obowiązku Gminy wobec składowiska zlokalizowanego na jej nieruchomości, w zakresie jej utrzymania, uzyskania stosownych zezwoleń, etc. Jakiekolwiek sankcje za składowanie odpadów, przed datą nabycia nieruchomości są nieuprawnione.

Zdaniem strony skarżącej, treść powyższych zarzutów wskazuje na fakt, że decyzje stanowiące przedmiot postępowania, zostały skierowane wobec podmiotu, któremu nie przysługuje status strony. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej strony, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji, przewidzianą wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca Gmina podniosła, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ze względu na brak dostatecznych środków Gmina K. nie była w stanie ze środków własnych dokonać spłaty kary ustanowionej decyzją [...] , nie posiadała bowiem żadnych wolnych środków pieniężnych oraz innego majątku, z którego można byłoby spłacić ustanowione decyzją zobowiązania.

Wskazano również, że organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie posługują się kategorią "wysypiska", którego w istocie nie ma i nigdy nie było w rozumieniu Prawa budowlanego, na co wskazuje decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2009 r., znak: [...] dołączona do skargi.

Gmina poddała w wątpliwość możliwość naliczania opłat podwyższonych przez Marszałka Województwa [...] za okres 5-ciu poprzedzających lat, tj. w momencie, gdy obowiązek uiszczenia opłat ulegałby sukcesywnie przedawnieniu. Zdaniem organu Marszałek Województwa powinien naliczać opłaty podwyższone w krótkim terminie od dnia wystąpienia zobowiązania.

Na zakończenie skarżąca strona podniosła, że podwyższone opłaty wyliczone na podstawie art. 293 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, nie powinny być stosowane w przypadku, gdy zostały naliczone opłaty podstawowe - co miało miejsce w przypadku skarżącego. Nie może być bowiem wymierzana opłata podwójna w stosunku do jednego stanu faktycznego.

W skardze podniesiono również zarzut przewlekłości postępowania, gdyż – jak podnosi skarżąca – przedmiotowa decyzja została wydana po 7 latach od chwili złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przytaczając te same argumenty na jego poparcie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lipca 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] . Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji weryfikującej wcześniejszą decyzję administracyjną z punktu widzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że kryterium oceny zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] były przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, tj. w dniu 4 marca 2008 r.

Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] stanowił art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Art. 293 ust. 1 cyt. ustawy stanowił z kolei, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, a zgodnie z ust. 3 tego artykułu, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Dodatkowo należy zauważyć, że ustawodawca przyjął, że to sam podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 cyt. ustawy), a dopiero w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy).

Skoro opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy), to na gruncie niniejszej sprawy nie mają żadnego znaczenia uwagi strony skarżącej dotyczące kwalifikowania (lub nie) wysypiska odpadów jako obiektu budowlanego. Fakt składowania odpadów na składowisku odpadów w Z. od lat dziewięćdziesiątych jest w sprawie okolicznością bezsporną wielokrotnie przyznawaną przez stronę skarżącą. Gmina K. ma również charakter podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym pod pojęciem podmiotu korzystającego ze środowiska rozumie się jednostkę organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z kształtującą się linią orzeczniczą, gmina jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu przepisów ww. ustawy przy składowaniu odpadów komunalnych. Składowanie tych odpadów jest bowiem zadaniem własnym gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jako takie ma charakter publicznoprawny, a jeżeli tak to fakt wykonywania tego zadania przez podmioty, którym gmina udzieliła stosownego zezwolenia, nie powoduje, że gmina przestaje być podmiotem odpowiedzialnym ze realizację przedmiotowego zadania. W takiej sytuacji gmina nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b Prawa ochrony środowiska. Składowanie odpadów jest zadaniem własnym gminy i nie może być traktowane jak działalność gospodarcza wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej, a więc działalność komercyjna. Nie zmienia tego zarówno regulacja art. 2 jak i 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), stanowiąca o możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej w określonych tam formach organizacyjno-prawnych, w tym spółki prawa handlowego (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OSK 914/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Kr 456/04).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak i bezsporny fakt, że składowanie odpadów na składowisku w Z. miało miejsce bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, ani jakiejkolwiek innej decyzji, stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do nałożenia na Gminę K. opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska.

Decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty za korzystanie ze środowiska ma charakter decyzji nakładającej obowiązek, wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia nie tylko w zakresie podstawy prawnej nałożenia obowiązku, lecz w równym stopniu dokładnego wykazania sposobu ustalenia wysokości nałożonego zobowiązania.

Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia wykazującego sposób ustalenia wysokości nałożonego zobowiązania. Zarówno z punktu 3 sentencji decyzji, jak i z treści jej uzasadnienia wynika, że szczegółowe wykazy rodzajów, masy i daty złożenia odpadów, jak i rozliczenia stanowią załączniki do decyzji. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przewidział możliwości określania sposobu ustalania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska w odrębnych załącznikach. Przenoszenie zatem w tego rodzaju sprawach elementów decyzji do załączników należy traktować jako naruszenie prawa. Nie byłoby to naruszenie istotne, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyby załączniki te były podpisane przez właściwy organ, który wydał w sprawie decyzję. W takiej sytuacji załączniki te stanowiłyby integralną część decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki o charakterze pieniężnym wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane w sprawie wyliczenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) .

Żadna z siedmiu kart (karty 37-44 akt administracyjnych) określonych w nagłówku jako załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia 4 marca 2008 r. nie została opatrzona podpisem Marszałka Województwa [...] , który podpisał powyższą decyzję. Skutkuje to stwierdzeniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy naruszenie to jest tym bardziej istotne, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że Prawo ochrony środowiska w art. 288 i 285 reguluje sposób ustalania wysokości opłaty za korzystanie środowiska, odsyłając dodatkowo w art. 285 do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, tj. przepisów o zobowiązaniach podatkowych, regulujących m.in. kwestie przedawnienia i wygaśnięcia zobowiązań podatkowych. Tymczasem decyzja nr [...] z dnia 4 marca 2008 r. nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości nałożonej opłaty, w tym również z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej odsyłając w zakresie "rozliczeń" do nie podpisanych załączników graficznych. Poprawne ustalenie wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska wymagało także wykazania zasadności zastosowania określonej stawki. Organ przyjął, że w sprawie ma zastosowanie stawka określona w art. 293 ust. 3 Prawa ochrony środowiska odnosząca się do sytuacji składowania odpadów "w miejscu na ten cel nie przeznaczonym". O określonym przeznaczeniu terenu rozstrzygają przepisy prawa powszechnie obowiązującego lub wydane na ich podstawie akty indywidualne. Organ wydający decyzję powołał się wyłącznie na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr VII/55/2007 z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. (Dz.Urz. Województwa ..... z 2007 r., nr 567, poz. 3758 z dnia 3 sierpnia 2007 r.) – która weszła w życie w dniu 3 września 2007 r. Nie zbadano natomiast innych wcześniej obowiązujących aktów prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza ustaleń wskazywanego przez stronę skarżącą planu gospodarki odpadami uchwalonego przez Sejmik Województwa ....... uchwałą nr XI/125/03. Plany gospodarki odpadami mają charakter aktów prawa miejscowego i jak wynika z treści art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. jedn.: Dz.U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) określają m.in.: system gospodarowania odpadami (pkt 7).

W konsekwencji należy uznać, że ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie powinna być stwierdzona jej nieważność, niezależnie od tego, że zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą zarówno w skardze do sądu administracyjnego, jak i wcześniej w toku postępowania administracyjnego nie są uzasadnione. Nie było zwłaszcza podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem decyzję prawidłowo skierowano do Gminy K. będącą – jak to wyżej wyjaśniono – stroną w niniejszej sprawie. Gmina K. od lat dziewięćdziesiątych XX wieku składowała odpady na przedmiotowym składowisku, stąd miała charakter podmiotu korzystającego ze środowiska. Ustawodawca nie uzależnia kwalifikacji danego podmiotu jako podmiotu korzystającego ze środowiska od tytułu prawnego do nieruchomości.

Błędne jest również stanowisko, że kwestionowana decyzja była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności nie czyniły decyzji niewykonalnej w rozumieniu powyższego przepisu. Przytaczane przez SKO w K. poglądy orzecznictwa w tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Nie ma również znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność zawinienia lub nie zawinienia przez Gminę K. w zakresie uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów. Kwestia ewentualnego naruszenia prawa przez organ właściwy do wydania powyższej decyzji mogłaby podlegać rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, nie ma jednak wpływu na ocenę przesłanek ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska, jak i na ocenę zgodności z prawem tego ustalenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. IV SA/Wa 749/05 Lex nr 223327, iż przepis art. 292 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy. Zdaniem Sądu takie podejście wynika też z celu samej ustawy, którym jest ochrona środowiska, a nie ochrona organów administracyjnych. Nadto zauważyć należy, iż Gmina starania o zatwierdzenie instrukcji przez Starostę podjęła dopiero w dniu 5 października 2004 r. Sprawa zaś dotyczy okresu wcześniejszego.

Niezrozumiałe są również zarzuty siedmioletniej przewlekłości postępowania prowadzonego przez SKO w K. , skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] 2008 r. (k. 37 akt administracyjnych) zakończone zostało zaskarżoną decyzją wydaną 15 lipca 2009 r. Marszałek Województwa [...] nie wymierzył również – wbrew twierdzeniu skarżącej – podwójnej opłaty w stosunku do tego samego stanu faktycznego. Kwestionowana decyzja Marszałka Województwa [...] dotyczyła opłaty podwyższonej, a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie potwierdza stanowiska strony skarżącej, że wcześniej została wydana decyzja o naliczeniu opłaty podstawowej.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że SKO w K. nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] naruszyło przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2009 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...] stwierdzając jej nieważności z przyczyn wyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyeliminowanie obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak i decyzji Marszałka Województwa [...] jest niezbędne – gdy uwzględni się zasady szybkości postępowania i jego ekonomiki - do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze okoliczność, iż wiążąca ocena prawna wyrażona przez Sąd w niniejszym wyroku obligowałaby SKO w K. również do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 marca 2008 r.

W zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Sąd administracyjny pierwszej instancji ma kompetencje do orzekania w przedmiocie wpadkowej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od momentu przekazania sądowi skargi (art. 61 § 3 cytowanej ustawy), aż do momentu zakończenia postępowania w sprawie. Po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzyganie w incydentalnej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd pierwszej instancji jest zatem bezprzedmiotowe. Wynika to również z istoty ochrony tymczasowej, której wyrazem jest instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, tj. ochrony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270)

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).