Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącą własność A. Z., objętą księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w H.; II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz A. Z. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 27 sierpnia 2018 r. A. Z. wniosła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego nr VI/88/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału Województwa Lubelskiego na obwody łowieckie, w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 236. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na terenie obwodu nr 236, w miejscowości Rogalin Dolny, gmina Horodło, znajdują się działki o nr ewidencyjnych [...], które są jej własnością. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2033, ze zm.; dalej jako: Pr.łow.). Przepis ten stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Wobec tego, zdaniem skarżącej kwestionowana uchwała została podjęta w sposób naruszający jej konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie zapewniono skarżącej skutecznej możliwości sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pozostawienie uchwały w obrocie prawnym pomimo braku podstawy prawnej oznacza istotne i rażące naruszenie prawa, gdyż kwestionowana uchwała, wywołująca bezpośrednie skutki w sferze prawnej osób trzecich (w tym skarżącej jako właścicielki nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego

i zachowywać moc obowiązującą pomimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła. Skarżąca powołała się również na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzano nieważność podobnych uchwał z uwagi na wspomniany wyrok TK.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestionowana uchwała została poddana procedurze konsultacji. Zdaniem organu, wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności art. 27 ust. 1 Pr.łow. nie uniemożliwiało podjęcia kwestionowanej uchwały. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczył prawodawcy termin osiemnastu miesięcy, licząc od dnia jego ogłoszenia, na dokonanie stosownej nowelizacji art. 27 ust. 1 Pr.łow. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że w razie skorzystania z tej możliwości, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. W podobnym tonie wypowiadał się również Sąd Najwyższy, podkreślając, że utrata mocy przepisu nie jest pojęciem tożsamym z zaprzestaniem jego stosowania. Innymi słowy, pomimo obowiązywania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sejmik posiadał umocowanie do dokonania w dniu 27 marca 2015r. podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie.

Marszalek zwrócił ponadto uwagę, że podział województwa na obwody łowieckie pełni istotną rolę w zakresie gospodarki łowieckiej, co oznacza, że unieważnienie w całości lub w części uchwały uniemożliwi prowadzenie w województwie lubelskim gospodarki łowieckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2018 r. poz. 913 ze zm.) w aktualnym brzmieniu, obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie kwestia legitymacji skargowej skarżącej jest niesporna. Dołączając do skargi odpis z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Hrubieszowie, skarżąca wykazała, że jest właścicielką nieruchomości, składającej się z czterech wspomnianych wyżej działek. Niesporne jest, że działki te są położone na terenie obwodu łowieckiego nr 236, utworzonego kwestionowaną uchwałą. Włączenie działek skarżącej do obwodu łowieckiego, bez jej zgody, biorąc pod uwagę przepisy ustawy – Prawo łowieckie, nakładające na właścicieli działek ograniczenia w korzystaniu nieruchomości związane z koniecznością znoszenia prowadzenia na tych działkach gospodarki łowieckiej, stanowi realne ograniczenie prawa własności, a w konsekwencji przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej.

Przechodząc do meritum kontroli legalności zaskarżonego aktu, należy zauważyć, że kwestia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13) była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dotychczas wydał cztery wyroki, w których stwierdzał nieważność uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego nr VI/88/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w poszczególnych częściach (wyroki z 14 listopada 2017 r., II SA/Lu 441/17 i II SA/Lu 442/17 – obydwa prawomocne oraz wyroki z 12 lipca 2018 r., II SA/Lu 189/18 i z 13 listopada 2018 r., II SA/Lu 525/18 – obydwa nieprawomocne). Z uwagi na tożsamość problemów, argumentacja Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zbieżna z wyrażaną w tych wcześniejszych orzeczeniach.

Dla porządku należy przypomnieć, że wspomnianym wyrokiem z 10 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej uchwały art. 27 ust. 1 Pr.łow. jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3

i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu do dnia 22 stycznia 2016 r. Stwierdzając niezgodność przepisu z Konstytucją, Trybunał wskazał przede wszystkim na brak szczególnych środków prawnych pozwalających właścicielom nieruchomości na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Podstawowym skutkiem prawnym objęcia danej nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest prawo prowadzenia na jej terenie gospodarki łowieckiej przez podmiot nie będący jej właścicielem. Uprawnienia przyznane przez ustawę dzierżawcom i zarządcom obwodów łowieckich łączą się z całym szeregiem form ingerencji w prawo własności działek włączonych w skład obwodu łowieckiego. Trybunał stwierdził, że realizacja tych uprawnień (zarazem obowiązków w zakresie gospodarki łowieckiej) może wiązać się z naruszeniem prawa własności nieruchomości, gdyż ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności dokonywania tych czynności od uzyskania uprzedniej zgody właściciela. Jednocześnie po stronie właścicieli powstaje obowiązek znoszenia działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej przez dzierżawców lub zarządców oraz obowiązek znoszenia wykonywania polowania przez uprawnione podmioty. W ocenie Trybunału w związku z objęciem nieruchomości granicami obwodu łowieckiego na właścicieli (posiadaczy i zarządców) gruntów zostały nałożone również obowiązki czynne (obowiązki działania) związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Pomimo nakładanych obowiązków właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak

i po jej wejściu w życie. Właścicielowi nie przysługują także żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Trybunał stwierdził również, że brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczny dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. W jego ocenie swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Wprawdzie ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jednak ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, tu: wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrony prawa własności. W ocenie Trybunału, analiza rozwiązań przyjętych w Prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z argumentacją skarżącej, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 27 ust. 1 Pr.łow. oznaczało, iż przepis ten utracił moc obowiązującą i nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Odmiennej oceny nie uzasadnia wydanie uchwały w czasie biegu osiemnastomiesięcznego okresu odroczenia utraty mocy obowiązującej wspomnianego przepisu. Problem ten był już analizowany w licznych orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu.

W orzecznictwie tym wskazuje się na brak jednolitości poglądów w kwestii oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na tle art. 190 Konstytucji, zwłaszcza w sytuacji odroczenia w czasie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za trafny ten nurt w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że akt normatywny zakwestionowany (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Brak jest także podstaw, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne, a co więcej – sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu. Wskazując przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 Pr.łow., a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy, wskazane w uzasadnieniu wyroku Trybunału, w orzecznictwie podkreśla się, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenia woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. W konsekwencji, pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej wspomnianych przepisów, uzasadniona jest odmowa ich zastosowania jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2310/14 i II OSK 2311/14; z 24 listopada 2016 r. II OSK 375/15 oraz powoływane tam orzecznictwo).

Z tego względu Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że art. 27 ust. 1 Pr.łow. nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Analogiczne stanowisko prezentowane było zarówno w przytoczonych wyżej wyrokach tutejszego Sądu, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (oprócz powołanych wyżej por. także wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 375/15; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2782/17; z 2 sierpnia 2018 r., II OSK 87/18).

Ponadto, jak trafnie zwracał uwagę tutejszy Sąd w wydanych wcześniej wyrokach dotyczącej tej samej zaskarżonej uchwały, Sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach nie zakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 9/09) stwierdzono, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie, nie będąc w takich okolicznościach związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy także wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie będąc związanym zarzutami

i wnioskami skargi, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, powinien uwzględnić z urzędu wyroki Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne.

Z uwagi na przytoczone wyżej argumenty Trybunału Konstytucyjnego niezasadny jest podniesiony w skardze argument, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały może uniemożliwić prowadzenie prawidłowej gospodarki łowieckiej w województwie. W tym kontekście trzeba dodać, że ustawodawca, choć ze znacznym opóźnieniem, wdrożył regulacje mające stanowić wykonanie wyroku Trybunału (por. art. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r., poz. 651). Nowe regulacje mają już zapewnić właścicielowi nieruchomości objętej obwodem łowieckim możliwość ochrony prawnej, w tym zgłaszania uwag do projektu uchwały w sprawie podziału na obwody łowieckie, zgłoszenia zakazu prowadzenia polowań, jak również żądani odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną na skutek niemożności korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.

Z kolei podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że kwestionowana uchwała została poddana procedurze konsultacji pozostaje bez wpływu na ocenę jej legalności, determinowaną skutkami stwierdzenia niekonstytucyjności podstawy prawnej uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr 236 w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] stanowiącą własność skarżącej, objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Hrubieszowie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 złotych. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.