Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. oddala skargę.

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie zmiany nazwy Gminnego Ośrodka Kultury na Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji oraz nadania mu statutu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dnia [...] października 2007 r. Rada Gminy Z. podjęła przedmiotową uchwałę, którą następnie doręczyła Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 26 października 2007 r. Istotą dokonanych przez Radę Gminy regulacji prawnych jest włączenie do zakresu działalności Gminnego Ośrodka Kultury w Z. zadań własnych gminy z zakresu sportu wynikających z ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.). Potwierdza to treść § 7 ust. 1 pkt 8, 9 i 11 oraz § 13 i § 14 Statutu Gminnego Ośrodka stanowiącego załącznik do Uchwały. W ocenie organu nadzoru takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia, ponieważ narusza obowiązujące przepisy prawa. Organ wyjaśnił, że instytucje kultury - między innymi gminne ośrodki kultury - prowadzą działalność kulturalną w formach i w zakresie wyszczególnionym w art. 2 i 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, z wyłączeniem działalności w zakresie sportu. Są one odrębnymi od gminy osobami prawnymi, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującymi w ramach posiadanych środków. Na prowadzoną działalność instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetu gminy przeznaczone na pokrycie kosztów bieżącej działalności i zobowiązań, uwzględniane w planie działalności instytucji zatwierdzanym przez organizatora, co wynika z treści art. 32 ust. 3 w/w ustawy. W związku z tym finansowanie przez gminę wydatków na utrzymanie instytucji kultury może nastąpić wyłącznie w formie dotacji uwzględnionej w dziale budżetu gminy "Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego" oraz w rozdziale właściwym dla poszczególnych instytucji kultury. Ponadto udzielana tym instytucjom dotacja ma charakter podmiotowy i jest dokonywana z właściwego dla nich paragrafu z powyższego działu -"Dotacja podmiotowa z budżetu dla samorządowej instytucji kultury". Powyższe zasady finansowania przez gminę działalności kulturalnej wynikają z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), zgodnie z którym jednostki zaliczone do sektora finansów publicznych mają obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Zasada ta dotyczy zarówno gminy, jak i instytucji kultury, będącej również jednostką sektora publicznego z mocy art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Natomiast działalność sportowa może być prowadzona przez gminę wyłącznie na zasadach określonych przez ustawę o kulturze fizycznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 4 tejże ustawy jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej, a zadania w tym zakresie są zadaniami własnymi gmin. Ustawa określa również formy organizacyjne w jakich działalność sportowa może być prowadzona. Podstawową zaś formą organizacyjną realizującą cele i zadania w zakresie kultury fizycznej jest klub sportowy, który może działać jako osoba prawna utworzona na podstawie odrębnych przepisów albo jako osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz.1807, ze zm.). W związku z tym, jak zauważył organ nadzoru, finansowanie przez gminę zadań z zakresu kultury fizycznej może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy w tym za pośrednictwem gminnej jednostki organizacyjnej, bądź też w formie dotacji udzielanej innym podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.) lub w drodze umowy, o której mowa w art. 176 ustawy o finansach publicznych. Wojewoda Mazowiecki uznał zatem, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia w § 13 i § 14 Statutu Gminnego Ośrodka, że prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową na podstawie rocznego planu działalności ustalonego przez Dyrektora zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi jednostek organizacyjnych kultury oraz sportu, ponieważ plan ten tworzą wyłącznie jednostki organizacyjne kultury na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Rada Gminy Z. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) polegające na niewskazaniu, które przepisy Rada Gminy Z. naruszyła podejmując uchwałę z dnia [...] października 2007 r. oraz art. 4 ust. 1 ustawy 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.) poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej w zakresie samodzielnego dysponowania prawem do tworzenia warunków prawno-organizacyjnych i ekonomicznych dla rozwoju kultury fizycznej. W tej sytuacji Rada Gminy Z. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu kultury, w tym bibliotek gminnych, innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, oraz z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych należy do zadań własnych gminy. W sferze kultury zadania gminy są wykonywane m.in. na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach i ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. Przepisy te nie stanowią zamkniętego katalogu zarówno co do form instytucji kultury, jak i jej zadań. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej. Ustawa ta nie określa, które działania mają charakter obowiązkowy, a zatem gmina nie ma obowiązku prowadzenia wszystkich form przewidzianych w ustawie np. klubów sportowych. W związku z powyższym Rada Gminy postanowiła włączyć do zakresu zadań Gminnego Ośrodka Kultury zadania z zakresu kultury fizycznej oraz Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Centrum Informacji w Z., a co za tym idzie zmieniła nazwę na Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji oraz nadała nowy Statut, w którym zachowana została jednak odrębność finansowania (rachunków bankowych) działalności w zakresie kultury oraz w zakresie sportu.

Nadto skarżąca stwierdziła, że żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zakazuje instytucji kultury łączenia w swojej działalności innych dziedzin działania, a podany w ust. 2 art. 32 tej ustawy zakres podstawowych zadań jest tylko przykładowy. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "w szczególności". To wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury oraz według jakich zasad taka instytucja będzie działała. Ponadto, gminie jako organizatorowi przysługuje prawo wyboru zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucje kultury. Jednym z zadań Rady Gminy jest stworzenie jednostek organizacyjnych dla realizacji zadań własnych Gminy w sposób minimalizujący koszty organizacji i zarządzania. Zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwia natomiast Gminie racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi poprzez zakaz łączenia wykonywania zadań sportu, rekreacji i kultury przez jedną jednostkę organizacyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo zwrócił uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt IISA/Łd 704/9, na który powołała się w swojej skardze Rada Gminy, nie może mieć zastosowania, ponieważ zapadł w innym stanie prawnym, czyli przed dniem 1 stycznia 2000 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, na mocy której została zmieniona forma prawna działalności instytucji kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które to zadania - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm. ) obejmują sprawy upowszechniania kultury a także upowszechniania kultury fizycznej i turystyki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własny rachunek, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być jednak realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Zgodnie z treścią art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami uprawnionymi do sprawowania nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka właściwy organ nadzoru w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z analizy akt sprawy wynika, że przewidziane przepisami niniejszej ustawy terminy zostały dotrzymane.

W przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, na naruszenie przez uchwałę Rady Gminy art. 2, art. 27 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. z dnia 2001 r. Dz. U. Nr 13, poz. 123, ze zm.), jako aktu, który reguluje zasady organizowania i prowadzenia przez uprawnione podmioty działalności kulturalnej oraz naruszenie art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 i art. 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.), która określa zasady działania w sferze kultury fizycznej, a także naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 8, art. 35 ust. 2 (a nie art. 32 ust. 2 jak błędnie podano w orzeczeniu) i art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), czyli regulacji prawnej dotyczącej finansów publicznych.

Działalność gmin w zakresie kultury, jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, została uregulowana przywołaną ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 tej ustawy (art. 14 ust. 1 i 2). Szczegółowe zasady gospodarki finansowej instytucji kultury zostały określone w Rozdziale 3 ustawy. W świetle tych uregulowań ustawy uznać należy, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy). Podkreślić należy, że z dniem 1 stycznia 2001 r. na mocy art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, ze zm.) zniesiona została forma finansowania, jaką dotychczas przewidywał art. 32 tej ustawy, tj. instytucja kultury prowadząca gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. W tej sytuacji prawnej nie można podzielić poglądu skarżącej, zgodnie z którym to jedynie wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez nią instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z przytoczonymi obowiązującymi obecnie uregulowaniami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28), której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 2197/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2268/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt SA/Sz 734/01). Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.

W przepisach art. 18-21 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewidziany jest tryb m.in. połączenia instytucji kultury polegający na utworzeniu jednej instytucji kultury. Jednakże tryb ten dotyczy jedynie połączenia instytucji kultury z inną instytucją kultury. Przepisy te nie dają podstaw do połączenia np. instytucji kultury z instytucją kultury fizycznej (sportu), której podstawowym zadaniem jest zapewnienie prawidłowej realizacji procesu wychowania fizycznego, uprawiania sportu i rekreacji ruchowej oraz prawidłowej rehabilitacji ruchowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał również zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zupełnie odmienny sposób finansowania przez gminę zadań z zakresu działalności sportu (jedynie bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji przedmiotowych) oraz zadań z zakresu działalności kulturalnej (jedynie poprzez udzielenie dotacji podmiotowej) powoduje, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, nie znajduje podstaw prawnych.

Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi (Konstytucją , ustawami i wydawanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w uchwale podjętej przez organ gminy stanowi podstawę do stwierdzenia przez wojewodę jako organ nadzoru nieważności takiej uchwały.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.