Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Klembów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Wa 114/11 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy Klembów za nieprzekazanie do Sądu w terminie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami administracyjnymi w sprawie wniosku J. S. o wymierzenie organowi grzywny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 08 lutego 2012 r., sygn., akt II SO/Wa 114/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 500 złotych z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi w terminie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

J. S. (dalej jako skarżący), pismem z 16 sierpnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Klembów za niedopełnienie obowiązku wynikającego z treści art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), tj. za nieprzekazanie Sądowi skargi z 30 maja 2011 r. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami wpłynęły do Sądu 7 lipca 2011 r., podczas gdy ustawowy termin do jej przekazania upłynął 14 czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Klembów wniósł o jego odrzucenie, podnosząc, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, została przesłana do Sądu, a zatem wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazał ponadto, iż pierwotnie skarga dotyczyła Rady Gminy Klembów, dopiero później skarżący wyjaśnił, że skarżonym organem jest Wójt Gminy Klembów.

Postanowieniem z 27 października 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 56/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

W wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OZ 1046/11, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że z niekwestionowanych ustaleń zawartych w aktach sprawy wynika, że skarga została przez skarżącego wniesiona do organu 30 maja 2011 r., natomiast organ przekazał Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy dopiero 5 lipca 2011 r., a więc ze znacznym uchybieniem 15 dniowego terminu, wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W związku z powyższym NSA wskazał, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. NSA podkreślił, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 15 dni dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r. podkreślił, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie przytaczając treść art. 54 § 1 i 2 i art. 55 § 1, a także art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Klembów zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarga została złożona w organie 30 maja 2011 r., natomiast organ skargę tę przekazał Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi dopiero 5 lipca 2011 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że ostatnim dniem terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był dzień 14 czerwca 2011r., a zatem uchybienie terminu przekazania skargi do Sądu wyniosło 20 dni. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro organ przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, ale z uchybieniem terminu, to wymierzenie grzywny ma przede wszystkim charakter represyjny. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 500 złotych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż określając wysokość grzywny wziął pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) oraz okoliczność wykonania obowiązku ciążącego na organie, tj. przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 lutego 2012 r. złożył Wójt Gminy Klembów zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 55 § 1 p.p.s.a. w z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, iż do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego art. 54 § 2 p.p.s.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec całkowitego braku uwzględnienia istotnych okoliczności, które wielokrotnie były sygnalizowane Sądowi, w zakresie oceny przez Sąd przyczyn przesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy i skargą w terminie późniejszym od wyznaczonego przepisem.

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy Klembów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny wiedząc już, że organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu, a sprawie została nadana sygnatura. W ocenie Wójta Gminy Klembów z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączna przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a Sąd rozstrzygając przedmiotową sprawę powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności tj. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 2015/06 Wójt Gminy Klembów wskazał, iż podziela pogląd wyrażony we wskazanym orzeczeniu, Iż rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd orzeka na podstawie stanu z chwili orzekania, a zatem uchybienie przez organ 30 – dniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku (...)". W ocenie Wójta Gminy Klembów taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, podkreślając, że orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. W związku z powyższym Wójt Gminy Klembów podniósł, iż nałożenie grzywny uznać należy za zbędne. W ocenie Wójta Gminy Klembów zasadne jest uznanie, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie związany został błędną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu uchylającym wcześniejsze orzeczenie Sądu niższej instancji. Nadto Wójt Gminy Klembów zwrócił uwagę na fakt, iż żądania skarżącego i jego ojca formułowane we wnioskach i skargach są bezprecedensowe i są przejawem ich pieniactwa, oraz to że skarżący wykorzystują ustawę o dostępie do informacji publicznej i postępowania sądowoadministracyjne jako instrumenty osobistej kontroli nad organami i narzędzie prywatnej, niezrozumiałej wojnie z organami, czym paraliżują funkcjonowanie urzędu. Wójt Gminy Klembów podniósł, iż problem ten przedstawia załączony do zażalenia dokument Rady Gminy Klembów – Oświadczenie, Opinia i Deklaracja Nr 1/2011 przyjęty w dniu 19 maja 2011 r. Wójt Gminy Klembów wskazał, że proceder ten wyraźnie się nasilił po przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomocy prawnej skarżącemu i jego ojcu w kilkudziesięciu sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, iż okoliczności niniejszej sprawy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011r., sygn. akt I OZ 1046/11 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że postępowanie organu nie wypełnia przesłanki określonej w art. 55 §1 p.p.s.a. warunkującej możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym postanowieniu była dla Sądu pierwszej instancji wiążąca na zasadzie art. 190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał powyższe wskazania i poddał ocenie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, trafnie dochodząc do przekonania, iż uzasadniają one konieczność wymierzenia organowi grzywny.

Zasadą jest, że zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ winien przekazać skargę wniesioną do sądu administracyjnego za jego pośrednictwem w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednakże przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi, w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej.

W razie niezastosowania się do obowiązków o których mowa powyżej sąd może, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tej sytuacji przyjąć należy, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że grzywna wymierzona na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 powołanej ustawy nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 tej ustawy. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego stanowisko organu, że przekazanie skargi nawet po terminie, ale przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu grzywny, wyłącza możliwość jej wymierzenia, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, czego żalący się nie kwestionuje, organ przekazał sądowi skargę W. S. z uchybieniem piętnastodniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o 20 dni. Złożony został również stosowny wniosek o ukaranie organu grzywną.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wymierzył grzywnę Wójtowi Gminy Klembów.

Wskazane przez organ przyczyny uchybienia terminu w postaci wielości pism wnoszonych przez skarżącego nie usprawiedliwia opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - może mieć to wpływ na wymiar grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku.

Z powołanych wyżej względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.