Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2009r. sygn. akt IV SAB/Wr 62/09 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

WYROKIEM Z DNIA 2 GRUDNIA 2009 R. SYGN. AKT IV SAB/WR 62/09, WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU ODDALIŁ SKARGĘ M. N. NA BEZCZYNNOŚĆ PREZYDENTA MIASTA WROCŁAWIA W PRZEDMIOCIE UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. M. N. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym wnioski do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rozpatrzone zarządzeniem nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz projekt planu miejscowego sporządzonego wg uchwały Rady Miasta Wrocławia nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2009 r., organ zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o sprecyzowanie, które informacje mają być przedmiotem udostępnienia. W tym samym piśmie organ wskazał również, że wnioski do projektu planu miejscowego, jako wnioski w sprawach indywidualnych, nie mają charakteru informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. N. doprecyzował swój wniosek, podnosząc jednocześnie niewłaściwą interpretację przepisów prawa przez organ. Wskazał, że zwraca się o udostępnienie tylko treści merytorycznej wszystkich złożonych wniosków do planu miejskiego bez wskazywania danych osobowych wnioskodawców.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko informując równocześnie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej.

W dniu [...] czerwca 2009 r. M. N. złożył skargę do Prezydenta Wrocławia, wnosząc o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2009 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N. wniósł o zobowiązanie Prezydenta do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwą interpretację.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Prezydenta Wrocławia wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność wobec nie wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w sprawie.

W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Powołując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził, że analiza treści wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Sąd wskazał na przepis art. 61 Konstytucji RP, dający każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten komentowany jest, jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, polski ustawodawca konstytucyjny przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne.

Mając na uwadze regulacje zawarte w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd wskazał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (wyrok NSA z 30 października 2002 r., II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie wniosków do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rozpatrzonych zarządzeniem nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie stanowi informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ - prezydenta miasta, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań - sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo chodzi o dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu.

Wnioski składane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Wnioski dotyczące projektu planu, do czasu ich rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy, nie wywierają żadnych skutków prawnych, ani żadnych innych w życiu publicznym. Nie można zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu.

Charakter informacji publicznej posiada natomiast zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu miejscowego (art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym). Informację dotyczącą wniosków wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może uzyskać każdy zapoznając się z treścią zarządzenia. Niewątpliwie w tym przedmiocie dopuszczalny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji. Stanowi to przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

WYROKOWI ZARZUCONO NARUSZENIE PRZEPISÓW PRAWA MATERIALNEGO, A MIANOWICIE: ART. 61 UST. 1 I 2 KONSTYTUCJI POPRZEZ NIE STWIERDZENIE BEZCZYNNOŚCI W ZAKRESIE REALIZACJI WNIOSKU O UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ I NIE UZNANIE ŻĄDANYCH INFORMACJI ZA INFORMACJĘ O DZIAŁALNOŚCI W ROZUMIENIU TEGOŻ PRZEPISU, ART. 10 UST. 1 W ZW. Z ART. 13 UST. 1 W ZW. Z ART. 1 UST. 1 USTAWY Z DNIA 6 WRZEŚNIA 2001 R. O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ POPRZEZ USTALENIE, IŻ NIE ZACHODZI BEZCZYNNOŚĆ W PRZEDMIOCIE WYKONANIA WNIOSKU O UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ, NARUSZENIE ART. 6 UST. 2 W ZW. Z ART. 3 UST. 1 PKT 2 POPRZEZ DOKONANIE BŁĘDNEJ KWALIFIKACJI, IŻ ŻĄDANE WNIOSKI NIE SĄ INFORMACJĄ PUBLICZNĄ W POSTACI DOKUMENTÓW URZĘDOWYCH. W ZWIĄZKU Z TYM SKARŻĄCY WNIÓSŁ O UCHYLENIE W CAŁOŚCI ZASKARŻONEGO WYROKU.

SKARŻĄCY POWOŁAŁ SIĘ NA ORZECZENIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO Z DNIA 16 WRZEŚNIA 2002 R. SYGN. AKT K 38/01, ODNOSZĄCE SIĘ DO ART. 61 KONSTYTUCJI.

SKARŻĄCY STWIERDZIŁ, ŻE ART. 1 UST. 1 USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ JEST NIEJEDNOZNACZNY I MAŁO PRECYZYJNY. W JEGO OCENIE PRZEPIS TEN NALEŻY POTRAKTOWAĆ JAK POWTÓRZENIE GENERALNEJ ZASADY DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA PRAWA - ZASADY JAWNOŚCI DZIAŁANIA WŁADZ I WYDATKOWANIA FUNDUSZY PUBLICZNYCH (ART. 61 KONSTYTUCJI RP) — POPRZEZ POKREŚLENIE, ŻE KAŻDA INFORMACJA O SPRAWACH PUBLICZNYCH STANOWI INFORMACJĘ PUBLICZNĄ. SKARŻĄCY POWOŁAŁ SIĘ PONADTO NA ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH, Z KTÓRYCH WYNIKA, ŻE PRAWO DO UZYSKANIA INFORMACJI OBEJMUJE M.IN. DOSTĘP DO DOKUMENTÓW.

W ZAKRESIE OGRANICZENIA DOSTĘPU DO INFORMACJI PUBLICZNEJ SKARŻĄCY PODNIÓSŁ, IŻ ZGODNIE Z ZASADĄ OKREŚLONĄ W ART. 61 KONSTYTUCJI RP NALEŻY W REALIZACJI TEGO PRAWA GWARANTOWAĆ MAKSYMALNĄ JAWNOŚĆ, NATOMIAST OGRANICZENIA O JAKICH MOWA W ART. 61 UST. 3 WINNY ZOSTAĆ STOSOWANE WYJĄTKOWO.

ZDANIEM SKARŻĄCEGO STANOWISKO SĄDU I INSTANCJI PRZYWOŁUJĄCE ORZECZNICTWO NSA PROWADZI DO JEDNOZNACZNEJ KONKLUZJI, IŻ ŻĄDANIE WNIOSKODAWCY DOTYCZYŁO INFORMACJI PUBLICZNEJ. WNIOSKI SKŁADANE DO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO BEZSPRZECZNIE SPEŁNIAJĄ WYŻEJ WSKAZANE WARUNKI. JEGO ZDANIEM W REALIACH NINIEJSZEJ SPRAWY INFORMACJĄ PUBLICZNĄ NIEWĄTPLIWIE BĘDZIE CAŁOŚĆ DOKUMENTACJI POSIADANEJ PRZEZ ORGAN – PREZYDENTA MIASTA, KTÓREJ UŻYWA DO ZREALIZOWANIA POWIERZONYCH PRAWEM ZADAŃ – SPORZĄDZENIA MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO. ZASADNICZO CHODZI O DOKUMENTY SŁUŻĄCE REALIZOWANIU ZADAŃ PUBLICZNYCH PRZEZ ORGAN I ODNOSZĄCE SIĘ DO NIEGO BEZPOŚREDNIO. INNYMI SŁOWY, DOKUMENTY TAKIE MUSZĄ WIĄZAĆ SIĘ ZE SFERĄ FAKTÓW ZAISTNIAŁYCH PO STRONIE ORGANU.

SKARŻĄCY UZNAŁ, IŻ PRZEPIS ART. 61 KONSTYTUCJI RP STANOWI PRAWO ŻĄDANIA INFORMACJI O KAŻDYM PRZEJAWIE DZIAŁALNOŚCI PODMIOTÓW PUBLICZNYCH I JEDNOCZEŚNIE TWORZY ZOBOWIĄZANIE DO UDZIELENIA ODPOWIEDZI. W ŻADNYM Z USTĘPÓW TEGO PRZEPISU NIE ZOSTAŁA WSKAZANA FORMA ŻĄDANIA LUB FORMA UDOSTĘPNIENIA. SAM USTAWODAWCA WSKAZAŁ, IŻ TECHNICZNE ASPEKTY WYKONANIA TEGO PRAWA WSKAZANE ZOSTANĄ W USTAWIE, CO TEŻ USTAWODAWCA UCZYNIŁ W USTAWIE O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ.

PONADTO W CAŁOŚCI PODTRZYMAŁ SKARGĘ NA BEZCZYNNOŚĆ W ROZUMIENIU ZAKRESU JAWNOŚCI ZGODNIE Z ART. 61 KONSTYTUCJI. W TYM ZAKRESIE PODNIÓSŁ, IŻ DOKONANA ANALIZA ZAKRESU UDOSTĘPNIANYCH INFORMACJI PUBLICZNYCH PRZEPROWADZONA PRZEZ SĄD I INSTANCJI JEST BŁĘDNA I NARUSZA TEN PRZEPIS. NIE MOŻNA BOWIEM UZNAĆ, IŻ ISTNIEJE ZAKRES INFORMACJI PUBLICZNEJ W ROZUMIENIU SAMEJ USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ, CO OSTATECZNIE SĄD L - INSTANCJI UCZYNIŁ. SAM PRZEPIS ART. 61 UST. 1 WSKAZUJE NA DOSTĘP DO KAŻDEJ INFORMACJI O DZIAŁALNOŚCI, CO NASTĘPNIE ZOSTAŁO JEDYNIE W OKREŚLONYM ZAKRESIE DOPRECYZOWANE W UST. 2 TEGOŻ ARTYKUŁU. TYLKO TAKIE PRZYJĘCIE ROZUMIENIA PRAWA DO INFORMACJI JAKO OBOWIĄZKU INFORMOWANIA O KAŻDYM PRZEJAWIE DZIAŁALNOŚCI PODMIOTÓW PUBLICZNYCH (DZIAŁAJĄCYCH WYŁĄCZNIE W GRANICACH PRAWA I ZGODNIE Z PRZYZNANYMI KOMPETENCJAMI) POZWALA NA REALIZACJĘ TEGO PRAWA. ZDANIEM SKARŻĄCEGO TRUDNO UZNAĆ, IŻ PODMIOTY PUBLICZNE REALIZUJĄCE DZIAŁANIA NA RZECZ OBYWATELI I MIESZKAŃCÓW MOGĄ DECYDOWAĆ JAKI ZAKRES ICH DZIAŁALNOŚCI NIE MOŻE BYĆ PRZEDMIOTEM PRAWA DO INFORMACJI. UZNANIE, IŻ W RAMACH WYKONYWANIA ZADAŃ PRZEZ PODMIOTY PUBLICZNE ZGODNIE Z PRZYPISANYMI IM KOMPETENCJAMI NIE JEST INFORMACJĄ PUBLICZNĄ PROWADZI DO WNIOSKU, IŻ JAKAŚ CZĘŚĆ INFORMACJI O DZIAŁALNOŚCI TYCH PODMIOTÓW NIE JEST INFORMACJĄ O ICH DZIAŁALNOŚCI WSKAZANĄ W ART. 61 KONSTYTUCJI, A CZĘŚĆ JEST. W OCENIE SKARŻĄCEGO JEDYNYM LOGICZNYM KRYTERIUM PODZIAŁU MOGŁOBY BYĆ UZNANIE, IŻ PODMIOTY PUBLICZNE WYKONUJĄ ZADANIA PRYWATNE, KTÓRE ZLECANE SĄ IM W INNY SPOSÓB NIŻ NORMY KOMPETENCYJNE WSKAZANE W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM. TYM SAMYM PODMIOTY PUBLICZNE POZA WŁADZTWEM ADMINISTRACYJNYM MUSIAŁBY ZAJMOWAĆ SIĘ INNĄ DZIAŁALNOŚCIĄ. JEDNAKŻE W POLSKIM PORZĄDKU PRAWNYM NIE ISTNIEJE MOŻLIWOŚĆ, ABY PODMIOTY PUBLICZNE REALIZOWAŁY INNE DZIAŁANIA NIŻ ZADANIA PUBLICZNE. PRZYJĘCIE STANOWISKA, IŻ NA GRUNCIE USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ MOŻNA WYODRĘBNIĆ INFORMACJE O DZIAŁANIU PODMIOTÓW PUBLICZNYCH NIE PODLEGAJĄCYCH PRAWU OKREŚLONEMU W ART. 61 KONSTYTUCJI PROWADZI DO NARUSZENIA ART. 7 KONSTYTUCJI. ORGANY WŁADZY PUBLICZNEJ DZIAŁAJĄ NA PODSTAWIE I W GRANICACH PRAWA, TYM SAMYM PREZYDENT MIASTA WROCŁAWIA PODEJMUJE DZIAŁANIA WYNIKAJĄCE JEDYNIE Z PRZEPISÓW PRAWA TYM SAMYM DZIAŁANIA TE MAJĄ CHARAKTER BEZSPRZECZNIE PUBLICZNY.

TYM SAMYM KAŻDE DZIAŁANIE PODMIOTU PUBLICZNEGO JEST INFORMACJĄ O JEGO DZIAŁANIU W ROZUMIENIU ART. 61 UST. 1 KONSTYTUCJI, CO POWODUJE, IŻ INFORMACJA O TYCH DZIAŁANIACH PODLEGA UDOSTĘPNIENIU ZGODNIE Z ZASADAMI USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ.

SKARŻĄCY ZAUWAŻYŁ, ŻE CHARAKTER INFORMACJI PUBLICZNEJ POSIADA ZARZĄDZENIE ORGANU WYKONAWCZEGO GMINY W SPRAWIE ROZPATRZENIA WNIOSKÓW ZGŁOSZONYCH DO PLANU MIEJSCOWEGO (ART. 17 PKT 3 USTANY O PLANOWANIU PRZESTRZENNYM). INFORMACJĘ DOTYCZĄCĄ WNIOSKÓW WNIESIONYCH DO MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO MOŻE UZYSKAĆ KAŻDY, ZAPOZNAJĄC SIĘ Z TREŚCIĄ ZARZĄDZENIA. NIEWĄTPLIWIE W TYM PRZEDMIOCIE DOPUSZCZALNY JEST WNIOSEK O UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ.

W JEGO OCENIE, JEŻELI WSA WE WROCŁAWIU PRZYJĄŁ, IŻ WNIOSKI DO DNIA ROZPATRZENIA PRZEZ ORGAN WYKONAWCZY NIE WYWIERAJĄ SKUTKÓW PRAWNYCH, ANI ŻADNYCH INNYCH, CO STANOWIŁO ROZSTRZYGNIĘCIE, IŻ NIE STANOWIĄ TEŻ W TAKIEJ FORMIE INFORMACJI PUBLICZNEJ, TO PRZECIWNE ROZUMOWANIE PROWADZI DO STANOWISKA, IŻ JAKO PODSTAWA ROZSTRZYGNIĘCIA STANOWIĄ INFORMACJĘ PUBLICZNĄ. WSKAZAŁ, IŻ ZARZĄDZENIE PREZYDENTA MIASTA WROCŁAWIA O ROZSTRZYGNIĘCIU ZŁOŻONYCH WNIOSKÓW NASTĄPIŁO W DNIU [...] SIERPNIA 2008 R., A WNIOSEK O UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ JEST Z DNIA [...] MARCA 2009 R. ANALIZA DAT WSKAZUJE, IŻ ŻĄDANIE DOTYCZYŁO ROZSTRZYGNIĘTYCH WNIOSKÓW PRAWIE PÓŁ ROKU WCZEŚNIEJ. TYM SAMYM SĄD I INSTANCJI WSKAZAŁ, IŻ ŻĄDANIE DOTYCZYŁO JEDNAK INFORMACJI PUBLICZNEJ.

PONADTO SKARŻĄCY ZAUWAŻYŁ, ŻE ZARZĄDZENIE NIE ZAWIERA INFORMACJI NA TEMAT GABARYTÓW, PARAMETRÓW I LINII ZABUDOWY, WZMIANKOWANYCH WYŁĄCZNIE OGÓLNIE W § 4 ZARZĄDZENIA, CO OZNACZA, ŻE ZARZĄDZENIE JAKO NIE ZAWIERAJĄCE WSZYSTKICH "MERYTORYCZNYCH TREŚCI", NIE MOŻE STANOWIĆ SAMODZIELNEGO ŹRÓDŁA KOMPLETNEJ INFORMACJI ODNOŚNIE WNIESIONYCH WNIOSKÓW, KTÓRE MAJĄ WPŁYW NA ZARZĄDZENIE PREZYDENTA MIASTA. ŻĄDANIE DOTYCZYŁO OKREŚLONEJ INFORMACJI PUBLICZNEJ, A NIE INNEJ, KTÓRĄ JEST WZMIANKOWANE ZARZĄDZENIE.

WSKAZAŁ, IŻ PRZEDMIOTEM ŻĄDANIA BYŁY ZŁOŻONE WNIOSKI, A NIE ZARZĄDZENIE, KTÓRE JEDYNIE WSKAZUJE NA UWZGLĘDNIENIE W CAŁOŚCI LUB CZĘŚCI WNIOSKU. JEDNAKŻE SĄD I INSTANCJI POMINĄŁ PRZEPIS ART. 6 UST. 2, KTÓRY STANOWI, IŻ "DOKUMENTEM URZĘDOWYM IV ROZUMIENIU USTANY JEST TREŚĆ OŚWIADCZENIA WOLI LUB WIEDZY, UTRWALONA I PODPISANA W DOWOLNEJ FORMIE PRZEZ FUNKCJONARIUSZA PUBLICZNEGO W ROZUMIENIU PRZEPISÓW KODEKSU KARNEGO, W RAMACH JEGO KOMPETENCJI, SKIEROWANA DO INNEGO PODMIOTU LUB ZŁOŻONA DO AKT SPRAWY.

ZDANIEM SKARŻĄCEGO TRUDNO UZNAĆ, IŻ WNIOSKI TAKIE ZOSTAŁY ZŁOŻONE DO AKT BEZ POTWIERDZENIA WPŁYNIĘCIA I PODPISU. EWENTUALNIE MOŻLIWYM JEST, ŻE SĄ RÓWNIEŻ W INNY SPOSÓB (DOWOLNY) PODPISANE I UTRWALONE NP. POPRZEZ KOPIE. SĄD I INSTANCJI POMINĄŁ WAŻNY ASPEKT DOSTĘPU DO INFORMACJI PUBLICZNEJ. PRZEPIS ART. 6 UST. 2 STWARZA MOŻLIWOŚĆ POZA ZWYKŁYMI DOKUMENTAMI ŻĄDANIA KAŻDEGO INNEGO DOKUMENTU, KTÓRY W JAKIKOLWIEK ZOSTAŁ UTRWALONY I PODPISANY. ZATEM POZA WSKAZANIEM, IŻ ŻĄDANIE INFORMACJI MOŻE DOTYCZYĆ KAŻDEGO PRZEJAWU DZIAŁANIA PODMIOTU PUBLICZNEGO (W SZCZEGÓLNOŚCI DZIAŁANIA PREZYDENTA WROCŁAWIA NA GRUNCIE WYRAŹNEJ NORMY WYNIKAJĄCEJ Z CAŁEGO PRZEPISU ART. 17 USTAWY O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM) PAMIĘTAĆ NALEŻY O PRZEPISIE ART. 6 UST. 2 USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ.

PONADTO BEZSPRZECZNIE WYKONYWANIE ZADAŃ PRZEZ ORGANY WŁADZY WYKONAWCZEJ GMIN W ZAKRESIE OBOWIĄZKÓW WYNIKAJĄCYCH Z ART. 17 USTAWY O PLANOWANIU PRZESTRZENNYM W KAŻDYM ELEMENCIE TEGO DZIAŁANIA JEST JAWNE. W SZCZEGÓLNOŚCI ROZPATRYWANIE WNIOSKÓW DO PROJEKTU PLANU JEST WAŻNYM ELEMENTEM TEGO PROCESU. TRUDNO WYOBRAZIĆ SOBIE, ABY NIE BYŁO MOŻLIWOŚCI PORÓWNANIA ZŁOŻONYCH WNIOSKÓW Z RZECZYWIŚCIE PRZYGOTOWANYM PLANEM, W SZCZEGÓLNOŚCI, IŻ CZĘSTO PLAN TEN BĘDZIE DOTYCZYŁ ZMIANY OTOCZENIA NP. MIESZKAŃCÓW DANEGO TERENU.

SKARŻĄCY PRZYTOCZYŁ BRZMIENIE ART. 7 UST. 1 PKT 1 USTAWY Z DNIA 8 MARCA 1990 R. O SAMORZĄDZIE GMINNYM. STWIERDZIŁ, ŻE ZA PRAWIDŁOWE ROZUMOWANIE PRAWA DO INFORMACJI MOŻNA CZĘŚCIOWO UZNAĆ PISMO PODMIOTU ZOBOWIĄZANEGO Z DNIA [...] MARCA 2009 R., W KTÓRYM BŁĘDNIE WSKAZUJE, IŻ WNIOSEK NIE DOTYCZYŁ INFORMACJI PUBLICZNEJ, ALE ZA TO PRAWIDŁOWO UZNAŁ, IŻ MOGĄ PODLEGAĆ OGRANICZENIU. W JEGO OCENIE OCZYWISTYM JEST, IŻ UZNANIE ŻĄDANEJ INFORMACJI ZA INFORMACJĘ PODLEGAJĄCĄ OGRANICZENIU NA ZASADACH OKREŚLONYCH W USTAWIE O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ WSKAZUJE, IŻ ŻĄDANIE DOTYCZYŁO INFORMACJI PUBLICZNEJ. W INNYM PRZYPADKU DO INFORMACJI NIE BĘDĄCYCH INFORMACJAMI PUBLICZNYMI NIE MA ZASTOSOWANIA USTAWA O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ, W TYM PRZEPISY O OGRANICZENIU DOSTĘPU DO INFORMACJI PUBLICZNYCH.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

STOSOWNIE DO ART. 183 § 1 USTAWY Z DNIA 30 SIERPNIA 2002 R. - PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI (DZ. U. NR 153, POZ. 1270 ZE ZM., ZWANEJ DALEJ USTAWĄ P.P.S.A.) NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ROZPOZNAJE SPRAWĘ W GRANICACH SKARGI KASACYJNEJ, ZAŚ Z URZĘDU BIERZE POD UWAGĘ TYLKO NIEWAŻNOŚĆ POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. N. skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu w formie wymaganej przez przepisy uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższej instancji, czy skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. 3 str. 398).

W dalszej kolejności należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma pojęcie informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyr. NSA 30 października 2002 r. II SA181/02 i II SA/1956/02 oraz II SA2036-2037/02).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z dn. 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 951/08 ONSAiWSA 2010/2/32).

JAK WYNIKA Z ZEBRANEGO MATERIAŁU DOWODOWEGO, PRZEDMIOTEM WNIOSKU SKARŻĄCEGO BYŁY WNIOSKI DO PROJEKTU PLANU MIEJSCOWEGO ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, KTÓRE ZOSTAŁY ROZPATRZONE ZARZĄDZENIEM PREZYDENTA WROCŁAWIA NR [...] Z DNIA [...] SIERPNIA 2008 R. NALEŻY ZGODZIĆ SIĘ ZE STANOWISKIEM SĄDU I INSTANCJI, IŻ WNIOSKOM TAKIM NIE MOŻNA PRZYPISAĆ CECH DOKUMENTU PUBLICZNEGO. SĄ ONE BOWIEM JEDYNIE PISMAMI, NIE POSIADAJĄCYMI NAWET CHARAKTERU PISM URZĘDOWYCH I NIE STANOWIĄ INFORMACJI PUBLICZNEJ W ROZUMIENIU KONSTYTUCJI RP ORAZ USTAWY O DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ. DOKUMENTY, KTÓRYCH WYDANIA KOPII DOMAGAŁ SIĘ SKARŻĄCY MAJĄ CHARAKTER DOKUMENTÓW PRYWATNYCH. DOKUMENTY PRYWATNE ZAŚ, JAKO TAKIE NIE STANOWIĄ INFORMACJI PUBLICZNEJ W ROZUMIENIU POWOŁANEJ USTAWY.

Udostępnianie informacji publicznej na gruncie powołanej ustawy podlega ograniczeniom. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej o ile jednak z żądaniem nie występują osoby niebędące jej stronami (patrz: Małgorzata Jaśkowska – Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 52 – 54).

Załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno - technicznej. W drodze decyzji administracyjnej następuje natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a gdy zachodzą przesłanki z art. 14 ust. 2 ustawy (art. 5 ust. 1 i 2 i 14 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) umorzenie postępowania.

Tym samym odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że nie zachodzi bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku uznać należało, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że organ nie pozostawał w bezczynności. Jak wyżej wskazano, wnioskowane informacje, zarówno w zakresie strony podmiotowej jak i przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Przepisy ustawy nie znalazły więc zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższego Sąd słusznie uznał, że poinformowanie przez organ wnioskodawcy pismem, że nie ma do czynienia z informacją publiczną nie stanowiło przejawu jego bezczynności. Taki sposób postępowania organu wynika wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie pozostawał w bezczynności, skoro podjął w sprawie dopuszczalne działania wynikające z ustawy. Tym samym zarzut bezczynności organu w dacie rozpoznawania skargi przez Sąd był nieuzasadniony.

Odnosząc się w dalszej części do zarzutów podnoszonych przez skarżącego należy wskazać art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępniania informacji, wskazuje równocześnie na różne sposoby wykonywania tego obowiązku - wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy.

Skoro wnioski do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy to nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów.

W świetle przeprowadzonych rozważań i przedstawionych argumentów uznać należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie stanowią usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji wyroku.