Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2015 r. J. C. ( dalej: wnioskodawca, strona, skarżący ) wystąpił do Burmistrza Miasta K. o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

"1. Ile wynosi zadłużenie miasta w stosunku do wspólnot? Proszę o kwoty na 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy.

2. Ile firm i osób fizycznych zwolnił Pan z podatku za rok ubiegły? Proszę o pełny wykaz tych zwolnień.

3. Na komisji budżetu i rozwoju powiedział Pan, że nie przewiduje Pan likwidacji A w tym roku. Dlaczego nie chce Pan zaoszczędzić 220 tys. zł rocznie, skoro działa A przy ul. [...], prowadzony przez B w ramach umowy z miastem na odbiór odpadów?

4. Proszę o podanie, ile miasto dopłaci w tym roku do tzw. bitwy czołgów? Czy możemy jako miasto jeszcze się z tego wycofać?

5. Czy dopłacamy jako miasto, a jeśli tak to ile, do działalności operatora podziemi C. Proszę o ksero umowy z tą firmą.

6. Ile kosztuje samorząd promocja i ogłoszenia w mediach? Proszę o ksero wszystkich umów z mediami, zarówno lokalnymi jak i regionalnymi i ogólnopolskimi.

7. Jakiej wysokości czynsz płaci dzierżawca miejsca po dawnym D na zalewie? Proszę o umowę i zestawienie wpływów z tej dzierżawy do dziś.

8. Na jakiej podstawie urzędnicy miejscy sprawdzają osoby, które chcą się przemeldować w rejon gimnazjum Nr [...]?

9. Czy był już ogłoszony przetarg na działkę w pobliżu E i czy jest ktoś nią zainteresowany?

10. Kiedy K., wzorem innych miast, doczeka się publicznego dostępnego na BIP-ie rejestru umów?".

Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta K. wezwał wnioskodawcę do wykazania ważnego interesu publicznego , uzasadniającego żądanie uzyskania informacji przetworzonej w zakresie pkt 1 i pkt 6 wniosku , jak również do określenia okresu za jaki ma być podana informacja związana z pkt 6 tego wniosku. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytań objętych pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że żądane dane są to ważne sprawy z punktu widzenia interesów mieszkańców i wyborców , związane z wydatkowaniem (pkt 6) lub wstrzymywaniem środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Burmistrza urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy oraz wskazał, że informacja publiczna objęta pkt 6 wniosku dotyczy okresu 2010-2014. Według wnioskodawcy, żądane informacje są informacjami prostymi, łatwo dostępnymi w systemie księgowym urzędu miasta (pkt 1), a w przypadku umów wystarczy zrobić ich kserokopie (pkt 6).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta K. odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Burmistrz Miasta K. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji żądanej przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 26 marca 2015 r. w zakresie dotyczącym pytań : jakie jest zadłużenie miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1) oraz ile kosztuje samorząd promocja i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6). Organ I instancji stwierdził, że żądane informacje są informacjami o działalności organów władzy publicznej, a zatem stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ogranicza bowiem prawo do informacji publicznej (art. 5): jeżeli stanowi ona informację niejawną (tajemnicę państwową lub służbową) lub też inną tajemnicę chronioną ustawowo (ograniczenie przedmiotowe); ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ograniczenia podmiotowe), przy czym żadna z tych przesłanek nie może być interpretowana rozszerzająco. Organ orzekający przywołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według organu informacja przetworzona to informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie nie istnieje , a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Tak więc udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej jakościowo informacji poprzez dokonanie stosownych działań. Zdaniem organu I instancji przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia i samodzielnego zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych . Przy czym chodzi tu przede wszystkim o sytuację, gdy dysponent informacji, na podstawie posiadanych , a następnie wyszukanych (według zasad określonych we wniosku) informacji sporządza inny dokument .

Burmistrz Miasta K. wskazał ,że wnioskodawca uzyskał odpowiedź w ustawowym terminie na 8 spośród 10 . Natomiast na pytania objęte punktami nr 1 i 6 nie uzyskał oczekiwanej odpowiedzi, gdyż organ na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją. Według organu I instancji , w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. W niniejszej sprawie - ocenie organu - mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej , również z uwagi na zakres żądanej informacji, gdyż jej udostępnienie wymagałoby dokonania zsumowań (zestawienia) w zakresie żądanej informacji.

Organ wskazał, że nie prowadzi rejestru informacji o które wnioskuje strona w sposób i w formie określonej we wniosku pkt 1 i pkt 6. W przypadku pkt 1 księgowość analityczna wspólnot mieszkaniowych prowadzona jest pozabilansowo bezpośrednio przez F sp. z o.o. w ujęciu kosztowym, w związku z powyższym przygotowanie całościowej informacji w tym zakresie wymaga przetworzenia danych pod kątem obowiązującej klasyfikacji budżetowej (rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych) , przez co musi być dokonana analiza wydatków w ramach poszczególnych paragrafów klasyfikacji budżetowej w związku z realizacją wydatków przez każdą wspólnotę odrębnie. Przygotowanie wnioskowanych informacji wymaga pełnej analizy zrealizowanych przez poszczególne wspólnoty mieszkaniowe wydatków i wyspecyfikowanie poszczególnych grup wydatków ujętych w ramach paragrafów klasyfikacji budżetowej. Dotyczy to także pozostałych zarządców nieruchomości tj. "G", H, jak również indywidualnego zarządzania przez same wspólnoty mieszkaniowe. Dalej organ wskazał , że w chwili obecnej zarządzanych przez F sp. z o.o. jest - 447 wspólnot mieszkaniowych, przez firmę G - 14, przez H - 9, a jedna wspólnota mieszkaniowa prowadzi indywidualny zarząd i w każdym z tych przypadków, aby udostępnić dane żądane przez wnioskodawcę wymagane jest indywidualne podejście do każdej z nich.

Z kolei w odniesieniu pkt 6 wniosku organ I instancji wskazał, że wydatki i kserokopie umów dotyczą okresu 2010-2014 i zakresu działalności kilku wydziałów Urzędu Miasta w K., tj. Wydziału [...] - m.in. ogłoszenia o imprezach miejskich, współfinansowanie wydania [...], teksty sponsorowane, Wydziału [...] - ogłoszenia o przetargach, Wydziału [...] - ogłoszenia o zbyciu nieruchomości (z każdym ogłoszeniem nowe zlecenie zarówno w prasie lokalnej jak i ogólnopolskiej), przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, Wydziału [...] - ogłoszenia o pracy urzędu i innych jednostek oraz inne informacje do mieszkańców K. Oznacza to, że każdy wydział musiałby dokonać stosownej analizy oddzielnie co również wiąże się z wykonaniem dodatkowej pracy związanej z wyszukaniem faktur dotyczących zarówno promocji i ogłoszeń w poszczególnych mediach, ich analizy i zsumowania a w przypadku kserokopii umów, odszukania ich w archiwach Urzędu, uwzględniając okres od 2010 do 2014 r. Zaznaczono przy tym, że każda z umów znajduje się w teczce aktowej poszczególnych spraw (np. sprawa dotycząca sprzedaży lokalu "x", zlecenie na ogłoszenie dotyczące sprzedaży indywidualnego lokalu w prasie).

Zdaniem Burmistrza , udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony, biorąc pod uwagę zakres i okres wnioskowanych danych, wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownego zestawienia i kserokopii mających na celu zgromadzenie danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Po ponownej analizie niniejszego wniosku ustalono z osobą zajmującą się archiwum Urzędu Miasta w K. (jest to osoba, która ma w zakresie poza innymi obowiązkami także obsługę w/w archiwum), że samo wysegregowanie teczek z poszczególnymi sprawami za ten okres zajmie około 45 godzin pracy, natomiast kolejne 40 godzin pracy zajmie przejrzenie teczek poszczególnych spraw i dokonanie kserokopii odpowiednich dokumentów przez pracowników poszczególnych wydziałów.

Oznacza to również, że w chwili obecnej nie istnieje taki zbiór informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej). Udostępnienie informacji na wniosek wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu - zestawienia dotyczącego zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy oraz zestawienia wydatków na promocje i ogłoszenia w mediach za lata 2010-2014. Organ i instancji podkreślił, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej według kryteriów przez niego określonych, a nie kryteriów, do stosowania których Burmistrz Miasta K. jest zobowiązany (rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych) . Natomiast wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji wymagałoby podjęcia przez pracowników Urzędu Miasta w K., do których obowiązków służbowych należy realizacja zadań w zakresie żądanym we wniosku, czynności analitycznych polegających na uzyskaniu żądanych informacji od poszczególnych wydziałów i F sp. z o.o. i innych zarządców nieruchomości, przeanalizowaniu wszystkich dokumentów księgowych w rozbiciu na poszczególne wspólnoty mieszkaniowe (pkt 1) lub poszczególne lata (pkt 6) i wyliczeniu zgodnie z wnioskiem.

Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie może skutecznie żądać od Burmistrza Miasta K. wytworzenia żądanej informacji przetworzonej, bez spełnienia ustawowych przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. czyli bez uprawdopodobnienia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za wnioskowaniem o taką informację.

Z kolei oceniając istnienie w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej na żądanie wnioskodawcy, organ uwzględnił nie tylko argumentację wnioskodawcy, zawartą w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r., ale także przeprowadził analizę omawianego zagadnienia w oparciu o znane mu okoliczności sprawy i wiedzę posiadaną z urzędu, dotyczącą funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych oraz wydatków związanych z mediami.

W ocenie organu wnioskodawca nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby przekazanie stosownej dokumentacji w postaci szczegółowych danych i kserokopii umów. Wnioskodawca bowiem oględnie podał w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, zgodnie z wymaganym do ich udostępnia interesem publicznym. Natomiast udostępnienie informacji nigdy nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym i bez znaczenia jest tu deklaracja wnioskodawcy. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonywana według kryteriów obiektywnych. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że w sytuacji braku wykazania szczególnego interesu publicznego, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem.

Od decyzji organu I instancji strona odwoła się, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odwołujący podniósł, że skoro poprzednia ocena Burmistrza, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, spotkała się z negatywną oceną organu odwoławczego, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podtrzymując poprzednie rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji powinien wykazać, że stanowisko Kolegium jest błędne i wskazać, na czym ten błąd polega. Zarzucił nadto organowi, że stara się ukryć przed opinią publiczną i radnymi wielkość zadłużenia Gminy wobec wspólnot mieszkaniowych, w większości zarządzanych przez podmiot zależny od Gminy. Zdaniem odwołującego żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, a ich wytworzenie wymaga jedynie sięgnięcia do materiałów archiwalnych oraz prostych czynności analitycznych i organizacyjnych. Trudno w ocenie odwołującego się przyjąć, że Gmina nie ma orientacji o wysokości swojego zadłużenia, bez wiedzy tej nie można bowiem odpowiedzialnie zarządzać finansami publicznymi i planować prowadzenia bieżących spraw Gminy. Według odwołującego się należy mieć na uwadze, że wniosek pochodził od radnego, który uzasadnił potrzebę uzyskania informacji, trudno zatem uznać to żądanie za pozbawione przymiotu interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji .

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził ,że organ pierwszej instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej zasadnie odmówił jej udzielenia w zakresie objętym pkt 1 i 6 wniosku. Jako niesporny uznał fakt , że żądana przez skarżącego informacja publiczna w postaci wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), stanowi informację publiczną. Kolegium wskazało ,że organ pierwszej instancji nie dysponuje takim dokumentem, jak zestawienie wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), a więc informacja, której domaga się wnioskodawca nie istnieje u organu w treści i postaci żądanej. Burmistrz posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. W kontekście powyższego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji ,że żądana w tym zakresie informacja ma charakter przetworzony.

W ocenie organu odwoławczego Burmistrz w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalił, że udostępnienie informacji wymagałoby indywidualnego podejścia do każdej ze wspólnot mieszkaniowych, jak również indywidualnej analizy dokumentów przez szereg wydziałów Urzędu Miasta, z okresu 2010 - 2014, co wiąże się dodatkową pracą polegającą na wyszukaniu faktur, zsumowaniu ich, odszukaniu w archiwum i wykonaniu kserokopii umów. Udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony, wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych, sporządzenia zestawienia, kserokopii, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Burmistrz wyjaśnił, że samo wysegregowanie teczek z poszczególnymi sprawami za żądany okres zajmie ok 45 godzin pracy, natomiast kolejne 40 godzin zajmie ich przejrzenie i dokonanie kserokopii odpowiednich dokumentów. Burmistrz ustalił, że udostępnienie informacji wymagałoby stworzenia nowego opracowania i wykonania czynności analitycznych. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w niniejszym przypadku wyodrębnienie wnioskowanych informacji jest bardzo pracochłonne i znacząco wpłynie na bieżące prace Urzędu Miasta K. Ustalając, że sprawa dotyczy informacji przetworzonej, słusznie domagano się zatem wykazania szczególnego interesu publicznego.

Według Kolegium należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej . Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji . Jednocześnie Kolegium przyznało, że to również na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w ocenie Kolegium, Burmistrz prowadząc ponownie postępowanie zasadnie uznał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Po pierwsze za niewystarczające Kolegium uznało samo podanie przez wnioskodawcę, że "pyta o sprawy ważne z punktu widzenia interesu mieszkańców i wyborców, o wydatkowanie (pkt 6) lub wstrzymanie środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Pana urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy". Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez niego informacji dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie podał bowiem w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Po wtóre zaś, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wniosku pod kątem istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, nie znajdując podstaw do udzielenia informacji.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia :

1/ przepisów postępowania, a to :

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności z uwagi na okoliczność, że nie została wyjaśniona rola skarżącego jako radnego miasta K. i w związku z tym jego szczególnie istotnego interesu publicznego do dostępu do informacji, jak również konieczność gromadzenia wskazanych danych przez organ, jak i stopień koniecznego ich przetworzenia,

2/ oraz przepisów prawa materialnego , a to :

- art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania interesu publicznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej, natomiast organ do którego wniosek został skierowany nie ma obowiązku ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy ;

- art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawca występujący jako radny nie ma szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępie do informacji w sytuacji, gdy radny wykonuje swoje obowiązki z myślą o wspólnocie samorządowej i mieszkańcach, a mieszkańcy oczekują od radnego składania sprawozdań z podejmowanych inicjatyw i pracy w radzie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania , a szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bowiem z poszanowaniem wymaganego trybu postępowania oraz przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego zgodnych z przedmiotem sprawy.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) , której art. 1 ust. 1 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na ustawowo określonych zasadach i trybie.

Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia

2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12).

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Między stronami niesporny jest również fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, albowiem odnosi się do zasad funkcjonowania podmiotu , o którym mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie ich rozstrzygania ( art.6 ust.1 pkt 3 lit. d i lit.e u.d.i.p.).

Osią sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie wnioskodawcy dane dotyczące wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 1 i pkt 6 wniosku) stanowią informację prostą, której udostępnienie polegało jedynie na wykonaniu nieskomplikowanych czynności technicznych. Z kolei według obu organów orzekających w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami.

Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem , czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia " informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności , które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej , Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony , Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia , że przetworzenie występuje jedynie wtedy , gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia , a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej , której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę , a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku , a tym samym najkorzystniejsze dla strony skarżącej, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez wnioskodawcę w punkach 1 i 6 wniosku danych za tzw. prostą informację publiczną.

W badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje takimi dokumentami , jak zestawienie wysokości zadłużenia miasta wobec wspólnot mieszkaniowych na dzień 31 grudnia 2014 r. w rozbiciu na zarządzanie i fundusz remontowy (pkt 1 wniosku) oraz kosztów promocji i ogłoszenia w mediach wraz z kserokopią umów z mediami lokalnymi, regionalnymi i ogólnopolskimi (pkt 6 wniosku), a więc informacja, której domaga się podmiot informacyjnie zainteresowany nie istnieje w treści i postaci żądanej przez. Burmistrz posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. Przede wszystkim – jak wskazał organ I instancji- udostępnienie informacji wymagałoby indywidualnego podejścia do każdej ze wspólnot mieszkaniowych, jak również indywidualnej analizy dokumentów przez poszczególne wydziały Urzędu Miasta, z uwzględnieniem okresu 2010-2014, przy czym musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukaniem faktur, zsumowaniem ich, odszukaniem w archiwum i wykonaniem kserokopii umów, co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Przy czym działania podjęte w powyższym zakresie miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. W konsekwencji trafnie oba organy orzekające w sprawie zakwalifikowały informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności jako informację przetworzoną.

Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12).

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu . A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja , o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Z akt analizowanej sprawy wynika, że strona skarżąca została wezwana – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2015 r. W wyznaczonym terminie wnioskodawca w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. wskazał, że składa zapytanie o "sprawy ważne z punktu widzenia interesów mieszkańców i wyborców, o wydatkowanie (pkt 6) lub wstrzymanie środków (pkt 1), o czym decyduje kierowany przez Pana urząd, a co mają prawo i obowiązek kontrolować radni i mieszkańcy".

Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Stąd też adresat przedmiotowego wniosku, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie organ wprost nie odniósł się do eksponowanej przez skarżącego kwestii jego pozycji radnego, to jednak wypada zauważyć , że sprawując jakąkolwiek funkcję publiczną łatwo jest powoływać się na interes publiczny. Jednakże w przypadku informacji przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu. Zatem sprawowanie funkcji radnego nie daje a priori uprawnienia do żądania informacji publicznej przetworzonej bez wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak bowiem jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska opowiadającego się za zwolnieniem osób wykonujących funkcje publiczne z konieczności spełnienia przesłanki , o której mowa w art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Samo bowiem występowanie w charakterze podmiotu działającego w interesie publicznym ( przykładowo powoływanie się na mandat radnego) nie powinno wpływać na zakres stosowania przepisu art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. . Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano żadnych zwolnień podmiotowych od obowiązku wykazania przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego .

Reasumując zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , gdyż organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co – wbrew twierdzeniom skarżącego – stanowiło o zachowaniu prawidłowego trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.