Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. J. i K. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.) umorzył postępowanie w sprawie przebudowy pomieszczenia piwnicznego na garaż w budynku zlokalizowanym w T. przy ul. [...] na działkach 1, 2.

W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że A. K. w piwnicy wstawił wrota i użytkował ją jako garaż. Osoby przesłuchane stwierdziły, że przebudowy dokonano ok. 25 - 30 lat temu. Podczas prowadzonego postępowania w dniu [...] r. wpłynęła do organu odpowiedź Urzędu Miasta T., wg której w rejestrach pozwoleń na budowę odnaleziono wpis odnośnie przebudowy części piwnicy na garaż. W dniu [...] r. wydano pozwolenie na budowę Inwestorowi A. K. pn. "przebudowa części piwnicy na garaż" - pozwolenie na budowę o sygnaturze [...]. Należy przyjąć, że roboty budowlane zostały przeprowadzone legalnie przez ówczesnego właściciela. Przeprowadzone w oparciu o otrzymane pozwolenie na budowę roboty budowlane nie naruszają innych przepisów prawa i wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli B. J. i K. J., zaskarżając ją w całości. Zarzucili, że przedmiotowe pomieszczenie nie nadaje się na garaż. Jest tam cienka warstwa żużla, który nie jest izolatorem technicznym ani dźwiękochłonnym, przez który przenikają opary z garażu. Strop nie jest otynkowany, a cegły, w których widoczne są szczeliny, tylko są wypełnione wapnem. PINB nie bierze w ogóle pod uwagę kwestii pogorszenia się ich warunków bytowo-zdrowotnych, jak również, że są współwłaścicielami tego pomieszczenia i nie zgadzają się na garaż pod ich sypialnią. W okresie zimowym nie są w stanie ogrzać pokoju nad piwnicą-garażem.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że współwłaściciele przedmiotowego budynku ok. [...] r. dokonali zamurowania otworu wjazdowego do garażu. Następnie Państwo S. ok. wiosny [...] r. dokonali wykucia na nowo zamurowanego otworu wjazdowego. Pomieszczenie to przestało być garażem w momencie zamurowania wjazdu (ok. [...] r.), natomiast ponownie stało się garażem w związku z późniejszym wyburzeniem ściany. WINB stoi jednak na stanowisku, iż w świetle dokumentacji potwierdzającej wpis w rejestrze pozwoleń na budowę pozwolenia na przebudowę części piwnicy na garaż należy uznać, że wykucie na nowo otworu wjazdowego było legalne, albowiem przywróciło stan poprzedni, tj. stało się ponownie garażem. Z uwagi na brak projektu budowlanego nie można dokonać kontroli zgodności przeprowadzonej adaptacji z pozwoleniem na budowę z roku [...]. W ocenie organu w niniejszej sprawie wyczerpano możliwe środki dowodowe. Równocześnie organ pierwszej instancji przeprowadził analizę zgodności przeprowadzonych robót z aktualnymi na ten czas przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Analiza ta nie wykazała naruszenia rozporządzenia w dacie realizacji robót. Zatem, budynek wrócił do stanu z pozwolenia na budowę z [...] r., a więc do ostatniego stanu legalnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli przez pełnomocnika B. J. i K. J., zaskarżając ją w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że wobec braku możliwości sprawdzenia zgodności przeprowadzonych robót z projektem budowlanym, muszą być one uznane za legalne, nadto przyjęcie przez organ, że przebudowane pomieszczenie piwniczne spełnia warunki techniczno-budowlane przewidziane dla garaży, a także że powstały po przebudowie stan nieruchomości nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia oraz nie prowadzi do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie stosowanego stanu prawnego jedynie z daty budowy, nie zaś z daty orzekania w sprawie, tj. stanu prawnego obowiązującego w [...] r., podczas gdy w uprzedniej decyzji z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stoi na stanowisku, iż w sprawie warunków technicznych należy brać pod uwagę ich brzmienie obowiązujące w dacie orzekania, a nie w dacie budowy, powyższe zaś stanowi naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wpływu wymagań przeciwpożarowych oraz związanych z garażowaniem pojazdów o napędzie LPG na zgodność podjętej przebudowy pomieszczenia piwnicznego z warunkami techniczno-budowlanymi przewidzianymi dla garaży.

W uzasadnieniu podano m. in., że wszystkie ww. kwestie, choć fundamentalne dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku, nie zostały dostatecznie wyjaśnione, brak również odniesienia się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

WINB w swym uzasadnieniu (s. 6) stwierdza, co należy tu powtórzyć: "(...) jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego współwłaściciele przedmiotowego budynku ok. [...] r. dokonali zamurowania otworu wjazdowego do garażu. Następnie Państwo S. ok. wiosną [...] r. dokonali wykucia na nowo zamurowanego otworu wjazdowego. (...) pomieszczenie to przestało być garażem w momencie zamurowania wjazdu (ok. [...] r.), natomiast ponownie stało się garażem w związku z późniejszym wyburzeniem ściany. Tym samym należałoby uznać, że przedmiotowe roboty wykonane w [...] r. jak i w [...] r. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem tego rodzaju roboty stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i w dacie ich realizacji nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." WINB stoi jednak na stanowisku, że w świetle dokumentacji potwierdzającej wpis w rejestrze pozwoleń na budowę wykucie na nowo otworu wjazdowego było legalne, bowiem przywróciło stan poprzedni, tj. pomieszczenie stało się ponownie garażem.

Skoro organ ustala, że pomieszczenie "przestało być garażem" z chwilą zamurowania wjazdu, a stało się nim dopiero w związku z późniejszym wyburzeniem ściany, a przy tym roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to nie jest zasadne powoływanie się na warunki techniczne obowiązujące w dacie uzyskania pozwolenia na budowę w [...] r. Roboty budowlane wykonywane w [...] r. i [...] r. były zupełnie innymi robotami budowlanymi. Skoro zlikwidowany garaż ponownie został urządzony (jeśli taką funkcję pełnił lub miał pełnić), to winien spełniać wszystkie wymagania, jakie wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w tym dotyczące wysokości, wymaganych instalacji, itp. Należy mieć na uwadze m. in., treść § 106 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym garaż znajdujący się w budynku o innym przeznaczeniu powinien mieć ściany i stropy zapewniające wymaganą izolację akustyczną, o której mowa w § 326, oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem.

WINB pisze tu o "przywróceniu stanu poprzedniego". Prawo budowlane zna tego rodzaju czynności (np. art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1), jednak dotyczą one postępowania naprawczego i są konsekwencją wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, a nie samowolnej działalności inwestora, pomijającej obowiązki związane z reglamentacją działalności budowlanej.

Użytkowanie garażu wiąże się z ryzykiem pożaru (por. też np. §102 pkt 6 ww. rozporządzenia). Wskazać więc należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym.

W tym kontekście pojawia się kwestia uchybienia przez inwestorów przepisom dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei wg art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku wykonywania robót w zakresie, który dotyczy części wspólnej nieruchomości, inwestor winien również legitymować się zgodą współwłaścicieli.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.