Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] (dalej "Skarżąca", "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2022 r. znak sprawy: [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej – na wniosek Skarżącej z [...] listopada 2021 r.

W sprawie niniejszej ustalono następujący stan faktyczny.

W piśmie z [...] listopada 2021 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p,"), Skarżąca wystąpiła do Ministra o udostępnienie:

• regulaminu, o którym mowa w § 2 ust. 4 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

• kopii uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 ww. Porozumienia.

Minister – pismem z [...] listopada 2021 r. poinformował Skarżącą, że realizacja wniosku w ustawowym terminie nie jest możliwa ze względu na skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność analizy tej sprawy w kontekście już udostępnionych informacji, a także wydanych decyzji administracyjnych. Termin udzielenia odpowiedzi wskazano na [...] grudnia 2021 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. organ przekazał Skarżącej informację, że z uwagi na charakter sprawy, wymagający zgromadzenia wnioskowanej dokumentacji, a także jej analizy pod kątem tajemnicy prawnie chronionej, ewentualnej potrzeby zanonimizowania danych wrażliwych w kontekście zachowania zasad dostępu do informacji o ochronie danych osobowych, wniosek nie był możliwy do załatwienia w terminie do [...] grudnia 2021 r. i nastąpi w terminie do [...] stycznia 2022 r.

Pismem z [...] stycznia 2022 r., Minister udostępnił wnioskowaną informację dotyczącą regulaminu, o którym mowa w § 2 ust. 4 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z [...] grudnia 2017 r. Jednocześnie stwierdził, że informacja dotycząca kopii uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 ww. Porozumienia wymaga przetworzenia. Działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zwrócił się do Skarżącej z prośbą o wykazanie w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej ww. informacji wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r. Fundacja [...] ustosunkowała się do ww. wezwania, wskazując, że - jej zdaniem - żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, zatem organ jest zobowiązany do jej wydania bez żądania wykazania szczególnego interesu publicznego.

Analizując przedmiotową sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, że nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej", a następnie dokonał jego wykładni, przywołując dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. Wskazał, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Dalej Organ wyjaśnił, że Skarżąca wnioskuje o kopie uchwał, które dotyczą Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] (dalej: Porozumienie), przyjętych przez Komitet Sterujący w sprawie realizacji inwestycji budowy [...]. Przygotowanie wnioskowanych informacji wymaga skompletowania dokumentacji źródłowej, która znajduje się w różnych lokalizacjach w Ministerstwie i utworzenie jednego zbioru danych. Część informacji znajduje się w formie papierowej zgromadzonej w kilku miejscach, część z nich ma formę wyłącznie elektroniczną, w zależności od daty wytworzenia przechowywaną w niezależnych od siebie systemach informatycznych. Po zgromadzeniu dokumentacji, kolejną czynnością niezbędną do wykonania przed udostępnieniem będzie jej analiza pod kątem zachowania ochrony danych osobowych osób nie pełniących funkcji publicznych oraz informacji, które mogłyby naruszać tajemnicę przedsiębiorstwa. Członkiem Komitetu Sterującego był podmiot z sektora prywatnego, który zastrzegł poufność danych przez siebie przekazanych, a dane te zostały wykorzystane w treści stanowiącej załączniki do uchwał. Ich przedwczesne udostępnienie mogłoby bowiem negatywnie wpłynąć na konkurencyjność przyszłych ofert. Może to również spowodować trudności w dokonaniu właściwych wycen planowanych działań, nad którymi nadal trwają prace.

W ocenie organu - skoro (pomimo wezwania) Skarżąca nie uzasadniła, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, należało odmówić ich udostępnienia.

W tych okolicznościach faktycznych – pismem z [...] marca 2022 r. – Fundacja [...] złożyła opisaną na wstępie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2022 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o zwrocie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.

Fundacja zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, 8 § 1, 12 § 1, 77 § 1, 104 § 1 i 2 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za informację przetworzoną należy uznać uchwały, które przechowywane są przez Organ w różnych formatach, których treść może wymagać anonimizacji oraz częściowego utajnienia z uwagi na bliżej nieokreśloną tajemnicę przedsiębiorstwa i że przez to udostępnienie informacji wnioskowanej przez Fundację wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co skutkowało wydaniem przez Organ wadliwej decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowej informacji.

W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja najpierw została przesłana Fundacji przez Organ w drodze wiadomości e-mail - bez potwierdzenie odbioru, a następnie została przesłana przez ePUAP i w tym przypadku nastąpiło to bez potwierdzenia odbioru, zaś za trzecim razem w trybie "zwykłej poczty" w dniu 7 marca 2022 r.

Dalej Skarżąca wskazała, że decyzja jest wadliwa merytorycznie, bowiem wnosiła ona o udostępnienie uchwał, które są w całości w posiadaniu Organu. Nie wnosiła o utworzenie "nowej informacji" z danych będących już w posiadaniu Organu, ani też nie wnosiła ona o szereg informacji prostych, które wymagałyby kompilacji lub dokonania innych czynności celem utworzenia jakościowo nowej informacji. Powołując przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych, Skarżąca podniosła, że nie wnosiła też o opracowanie informacji. Okoliczności, które zostały podane przez Organ w decyzji, a które mają świadczyć o rzekomym "przetworzonym" charakterze informacji żądanej przez Fundację, w istocie świadczą tylko o tym, że Organ nie chce udostępnić żądanej informacji publicznej. Podkreśliła również, że okoliczności wskazane przez Organ w zaskarżonej decyzji - jeśli hipotetycznie przyjąć, że istniały - były Organowi znane już w chwili złożenia wniosku przez Fundację.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Źródłem normatywnym obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to obejmuje, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 powołanego wyżej art. ustawodawca określił formy, w jakich ma być realizowane to prawo, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zakres prawa do informacji jest w znacznej mierze zdeterminowany przez przepisy Konstytucji, które określają, jakie uprawnienia wiążą się z tym prawem oraz jakie podmioty są obowiązane do podjęcia działań obliczonych na realizację tego prawa.

Bezsprzecznie Minister Infrastruktury jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a przedmiot wniosku z [...] listopada 2021 r. dotyczy informacji publicznej, gdyż jest to informacja o inwestycji w postaci budowy [...] realizowanej przez Wody Polskie. Wyjaśnić należy, iż Państwowe Przedsiębiorstwo Wodne Wody Polskie jest od 1 stycznia 2018 r. głównym podmiotem odpowiedzialnym za krajową gospodarkę wodną.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta (jak utrzymuje Skarżąca) czy też przetworzona (jak twierdzi Organ), której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Jeśli zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (vide wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa – podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (vide wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

W przedmiotowej sprawie należy przyznać rację Skarżącej Fundacji, że Minister Infrastruktury nie wykazał, iż żądana przez Skarżącą informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skoro przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie przez Skarżącą (na wezwanie Organu) szczególnej istotności dla interesu publicznego, to Minister Infrastruktury powinien przedstawić argumenty przemawiające za przyjętą przez niego kwalifikacją żądanej informacji. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, ale wskazanie na konieczność konkretnych działań uzasadnionych specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności: poszukiwanie dokumentów zawartych w różnych, niezależnych od siebie, systemach informatycznych oraz w formie papierowej, ponadstandardowa analiza dokumentów; szczegółowa, szeroka anonimizacja danych osobowych oraz danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy , akcentując jednocześnie, iż wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest natomiast jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Ministra Infrastruktury w kwestii charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie waloru wnioskowanej informacji, ani brak wykazania przez Skarżącą przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawnia do wydania decyzji odmownej. Organ nawet nie oszacował liczby uchwał, o których mowa we wniosku ani tym bardziej rozmiarów tych uchwał (tzn. czy były one bardzo obszerne), nie wiadomo też jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy.

Podsumowując, w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla obranej przez Ministra Infrastruktury kwalifikacji przedmiotu wniosku z [...] listopada 2021 r. mającego umocowanie w realiach niniejszej sprawy, co powoduje, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zwrócić też należy uwagę, iż stanowisko Ministra Infrastruktury zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie niespójne. Organ bowiem powołuje się również na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, która to przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, uregulowana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest przesłanką odrębną od przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie może zatem być uzasadniana jej szczególną istotnością dla interesu publicznego. Podstawę do odmowy udostępnienia takiej informacji stanowi, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, możliwość zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien więc ocenić, czy istnieją warunki formalne i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak, co również stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie wskazuje zresztą wobec jakich konkretnych dokumentów podmiot z sektora prywatnego, będący członkiem Komitetu Sterującego, zastrzegł poufność, co czyni wywód organu w tym zakresie arbitralnym i dowolnym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.