Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Nowe Ostrowy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Kłodawy jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 13 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Nowe Ostrowy, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.

Wójt Gminy Nowe Ostrowy, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 6 lipca 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach wpłynęło pismo wraz z dokumentacją z Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie dotyczące sprawy umieszczenia w domu pomocy społecznej E. K., który przebywa tymczasowo, bez jakiegokolwiek zameldowania u swoich krewnych w miejscowości W. [...], gmina Nowe Ostrowy, a który zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości K. [...], gmina Kłodawa. 8 kwietnia 2015 r. do OPS w Nowych Ostrowach zgłosił się E. K. z wnioskiem o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w K., ul. P. [...]. OPS w Nowych Ostrowach przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu aktualnego pobytu E. K. w miejscowości W. [...], po czym niezwłocznie 22 kwietnia 2015 r. całą niezbędną dokumentację w powyższej sprawie przesłano do OPS w Kłodawie jako do ośrodka właściwego ze względu na zamieszkanie osoby ubiegającej się o przyjęcie do domu pomocy społecznej do podjęcia właściwej decyzji. OPS w Kłodawie przeprowadził pozostałe niezbędne postępowanie dotyczące umieszczenia E. K. w domu pomocy społecznej i akta sprawy pismem z 30 kwietnia 2015 r. przekazał do GOPS w Nowych Ostrowach.

Z ustaleń poczynionych przez GOPS w Nowych Ostrowach wynika, że E. K. jest stałym mieszkańcem gminy Kłodawa, gdyż posiada tam zameldowanie na pobyt stały, budynek mieszkalny z wydzieloną dla niego częścią mieszkalną, którą ma zagwarantowaną aktem notarialnym. Poza tym zgodnie jego z oświadczeniem oraz wolą niepodważalne jest to, że na terenie gminy Nowe Ostrowy przebywa od samego początku tylko tymczasowo i zawsze myślał o powrocie do miejsca jego stałego pobytu, tj. do miejscowości K. w gminie Kłodawa. Sytuacja zdrowotna, mieszkaniowa oraz rodzinna (brak odpowiedniej opieki w miejscu zameldowania ze strony rodziny do tego zobowiązanej) sprawiła, że z dobrej woli krewnych z miejscowości W. znalazł u nich miejsce tymczasowego pobytu. Jak oświadczyła krewna W. Z., nigdy nie zamierzała zameldować E. K., nawet na pobyt tymczasowy i nigdy nie było mowy o zamiarze stałego jego pobytu.

Biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy należy przyjąć, że argumenty OPS w Kłodawie, jakoby występowały okoliczności związane z zamiarem stałego pobytu E. K. na terenie gminy Nowe Ostrowy, nie są prawdziwe. Powyższa sytuacja dotyczyć może i innych osób, które przebywają bez zameldowania i tymczasowo na terenie innej gminy i które również mogą ubiegać się o umieszczenie w domach pomocy społecznej, więc sprzeczne z prawem byłoby obarczanie odpłatnością za ich pobyt gmin, w których choćby na krótki okres zatrzymały się te osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s.. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że E. K. nie jest osobą bezdomną i posiada zameldowanie na pobyt stały w we wsi K. [...], w gminie Kłodawa. Co więcej, 16 lipca 2015 r. zainteresowany złożył oświadczenie, z którego wynika, że tymczasowo przebywa u siostry ciotecznej – W. Z. bez zamiaru stałego pobytu. Jest mieszkańcem gminy Kłodawa, w której przez ostatnie lata ubiegał się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ponadto, w gminie Kłodawa (K. [...]) jest obecnie zameldowany na pobyt stały i posiada tam "zapisane aktem notarialnym o dożywocie jedno mieszkanie i pomieszczenie gospodarcze", dowodem na co jest znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszy sprawy wypis z aktu notarialnego z 29 września 2009 r. Ponadto zgodnie z treścią złożonego 16 lipca 2015 r. oświadczenia E. K. podkreślił: "cały czas czuję się mieszkańcem gminy Kłodawy".

W związku z faktem, że miejscem zameldowania na pobyt stały E. K. jest gmina Kłodawa i zainteresowany jasno wyraził swoją wolę co do dalszego zamiaru stałego pobytu w tejże gminie, organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie skierowania do domu opieki społecznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., jest Burmistrz Kłodawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.