Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 361/15 w sprawie ze skargi J. M. na poz. 2.8 załącznika do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenie cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w [...] oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 361/15, po rozpoznaniu skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w [...] stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. M., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej[...] , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w[...] , w części poz. 2.8 załącznika do tej uchwały. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, zwana dalej ustawą o cmentarzach) i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej załącznika, tj. pozycji 2.8 "Grób murowany czteromiejscowy" - 1724,00 cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w[...] .

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne argumenty organu o charakterze słusznościowym, dotyczące utrzymania cmentarzy i postulatów zrównania sytuacji prawnej osób mających prawa do grobu. Także argumentacja strony skarżącej wywodzona z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest nietrafna w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 listopada 2011 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.). Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotem regulacji tej uchwały nie jest prawo do pochówku, lecz prawo do zajmowania miejsca cmentarnego na grób.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała, jak przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę, nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 117) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, którym jest akt prawa miejscowego, jest ostatnim stadium procedury prawodawczej. Bez spełnienia tego wymogu akt normatywny nie wchodzi do obrotu prawnego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwała nr [...] nie spełnia tych wymogów. Nie została bowiem opublikowana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Według § 5 uchwały, została ona podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta[...] , a także na tablicach ogłoszeń [...] cmentarzy komunalnych, a § 6 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, niespełniająca wymogów aktu prawa miejscowego, w sposób nielegalny nałożyła obowiązki na osoby dysponujące miejscami cmentarnymi. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia w dniu [...] listopada 2011 r. upłynął okres dłuższy niż 1 rok i była przedmiotem postępowania nadzorczego, nie można stwierdzić jej nieważności, dlatego Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienie zagadnienia prawnego budzącego poważnie wątpliwości polegającego na niemożliwości ustalenia, czy podejmowane uchwały w przedmiocie opłat za miejsce na cmentarzu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowią akty prawa miejscowego czy też nie, wniosła, na podstawie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., o przedstawienie tegoż zagadnienia pod rozstrzygnięcie składowi siedmiu sędziów.

Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do uchwalania prawa miejscowego, gdy tymczasem przepis ten nie daje takiej możliwości. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje możliwość powierzenia uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, zatem na poziomie gminnym takie uprawnienia mogą być powierzone wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi, co stoi w sprzeczności z ogólną zasadą określająca organy uprawnione do tworzenia przepisów prawa miejscowego. Przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że akty prawa miejscowego ustanawia rada w formie uchwały, zaś organ wykonawczy może wydawać jedynie przepisy porządkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w [...] w sposób nielegalny nałożyła obowiązki na osoby dysponujące miejscami cmentarnymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowiący podstawę prawną uchwały, określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

Uchwała nr [...] w przedmiocie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w [...] wymienia czynności, które należy zakwalifikować jako usługi komunalne. Dotyczy ona w szczególności czynności związanych z pochowaniem zwłok. Podkreślenia wymaga, że w tym zakresie osoby uprawnione do pochowania zwłok nie mają wyboru usługodawcy. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że uchwała nr [...] wprowadzająca opłaty za zajmowania miejsca cmentarnego na grób nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej adresatem są bowiem osoby zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Zaznaczyć trzeba, że kwalifikacja danego aktu jako prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla tej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania wynikających z danego aktu. Adresaci norm uchwały nr [...] nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Nadto uchwała obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/16, LEX nr 2098904).

Skarżąca Gmina podnosi, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje możliwość powierzenia uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, zatem na poziomie gminnym takie uprawnienia mogą być powierzone wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi, co stoi w sprzeczności z ogólną zasadą określająca organy uprawnione do tworzenia przepisów prawa miejscowego.

Niewątpliwie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie mogą one jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą. Natomiast w niniejszej sprawie nie występuje problem aktu wydanego przez organ wykonawczy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kompetencje organów wynikające z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wyznaczają generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu sędziów NSA. Instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może bowiem dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618). Uznać należy, że w niniejszej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważnie wątpliwości, które uzasadniało jego przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Nie zarysowały się bowiem wątpliwości interpretacyjne o kwalifikowanym charakterze art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, dotyczące kwestii, czy przepis ten zawiera normę kompetencji prawodawczej do wydawania aktów prawa miejscowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.