Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 w zakresie rozstrzygnięcia: "oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP" i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w tiret. 1-9, 12, 13, 16, 17, 20-22, 24, 25, 27, 28, 31, 32, 35-42 oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP; 2. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołanym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako "Wojewoda", "organ nadzoru" lub "skarżący kasacyjnie"), na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 30 listopada 2017 r. nr LVIII/1505/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Południowego w rejonie ul. Poznańskiej (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 11787; zwanej też dalej "Uchwałą" lub "Planem") w odniesieniu do: [tiret 1.] § 5 ust. 2 pkt 6 lit. a Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) ogrodzeń (...)"; [tiret 2.] § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) reklam i słupów ogłoszeniowych, (...)", z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, 1KDg, 1KDWg, 1KP, 1KPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP; [tiret 3.] § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) ogrodzeń pełnych, (...)"; [tiret 4.] § 5 ust. 2 pkt 8 lit. e Uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, 1KDg, 1KDWg, 1KP, 1KPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP; [tiret 5.] § 5 ust. 3 pkt 7 Uchwały; [tiret 6.] § 5 ust. 3 pkt 8 Uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, 1KDg, 1KDWg, 1KP, 1KPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP; [tiret 7.] § 6 Uchwały; [tiret 8.] § 7 Uchwały, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: 1KD-Z, 2KD-Z, 3KD-Z, 4KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L, 4KD-L, 5KD-L, 6KD-L, 7KD-L, 8KD-L, 9KD-L, 10KD-L, 11KD-L, 12KD-L, 13KD-L, 14KD-L, 15KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D;: 1KDg, 1KDWg, 1KP, 1KPz, 1ZP, 2ZP, 3ZP i 4ZP; [tiret 9.] § 10 ust. 2 pkt 2 lit. c Uchwały; [tiret 10.] § 21 ust. 2 pkt 1 lit. c Uchwały; [tiret 11.] § 21 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 12.] § 21 ust. 2 pkt 7 Uchwały; [tiret 13.] § 21 ust. 2 pkt 8 Uchwały; [tiret 14.] § 24 ust. 2 pkt 1 lit. c Uchwały; [tiret 15.] § 24 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 16.] § 24 ust. 2 pkt 7 Uchwały; [tiret 17.] § 24 ust. 2 pkt 8 Uchwały; [tiret 18.] § 30 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały; [tiret 19.] § 30 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 20.] § 30 ust. 2 pkt 7 Uchwały; [tiret 21.] § 30 ust. 2 pkt 8 Uchwały; [tiret 22.] § 35 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały; [tiret 23.] § 35 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 24.] § 35 ust. 2 pkt 6 Uchwały; [tiret 25.] § 39 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały; [tiret 26.] § 39 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 27.] § 39 ust. 2 pkt 7 Uchwały; [tiret 28.] § 39 ust. 2 pkt 8 Uchwały; [tiret 29.] § 66 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały; [tiret 30.] § 66 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 31.] § 66 ust. 2 pkt 5 Uchwały; [tiret 32.] § 66 ust. 2 pkt 6 Uchwały; [tiret 33.] § 70 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały; [tiret 34.] § 70 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały; [tiret 35.] § 70 ust. 2 pkt 6 Uchwały; [tiret 36.] § 70 ust. 2 pkt 7 Uchwały; [tiret 37.] § 77 ust. 2 pkt 4 Uchwały; [tiret 38.] § 79 ust. 2 pkt 6 Uchwały; [tiret 39.] § 80 ust. 2 pkt 3 Uchwały; [tiret 40.] § 81 ust. 2 pkt 3 Uchwały; [tiret 41.] § 82 ust. 2 pkt 3 Uchwały; [tiret 42.] § 83 ust. 2 pkt 3 Uchwały; [tiret 43.] części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MW/U, 2MW/U, 3 MW/U, 4MW/U, 6MW/U, 7MW/U, 9MW/U, 10MW/U, 11MW/U, 12MW/U, 13MW/U, 15MW/U, 16MW/U, 17MW/U, 18MW/U, 1MWZ, 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 9U, 10U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U, 16U, 17U, 18U, 19U, 1UA, 2UA, 3UA, 4UA, 5UA, 1UD, 1UK, 1UKSz, 1UŁ/MW, 1UO, 3UO, 1UN, 1UTh, 2UTh, 1UZ, 2UZ, 1IE, 2IE, 1IG i 2ZP.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że niedopuszczalne było regulowanie w Uchwale zasad gospodarowania przestrzenią, gdy chodzi o umieszczanie reklam w przestrzeni publicznej bądź o realizację ogrodzeń na innych terenach niż tereny publiczne. Możliwość w tym zakresie przewidział prawodawca dopiero nowelizując ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2010 r."). Jednakże, skoro procedura uchwalania Planu została zainicjowana przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej – uchwałą nr LXXXII/2350/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Południowego w rejonie ul. Poznańskiej – zamieszczenie ustaleń w tym zakresie nie było dopuszczalne. Również w aktualnym stanie prawnym (na dzień uchwalenia Planu) umieszczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") regulacji dotyczących reklam oraz ogrodzeń nie jest przewidywane, gdyż od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774; zwanej dalej "ustawą krajobrazową") zasady w tym zakresie są ustalane odrębną uchwałą. Przepisy przejściowe zamieszczone w ustawie krajobrazowej przewidują utratę mocy postanowień planów miejscowych co do reklam i ogrodzeń, obowiązujących na czas wejścia w życie tej ustawy. Ma to nastąpić po wejściu w życie stosownych uchwał szczególnych, przyjętych w myśl nowych regulacji. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania do Planu, bowiem uchwalono go po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Zdaniem organu nadzoru potwierdza to konstatację, że zamieszczenie regulacji w zakresie umieszczenia reklam i ogrodzeń nie było w Planie dopuszczalne. W swym rozstrzygnięciu Wojewoda zarzucił także istotne naruszenie procedury uchwalania Planu. Po jego wyłożeniu i wniesieniu doń uwag dokonano szeregu zmian. Były one na tyle istotne, że – zdaniem organu nadzoru – niezbędne było ponowne wyłożenie Planu, aby możliwe było złożenie uwag do jego zmodyfikowanej treści. Zmiany dotyczyły zarówno części graficznej, jak i tekstowej. W części graficznej w kilku przypadkach zmieniono granicę terenów, oznaczonych poszczególnymi symbolami bądź dokonano zmian oznaczeń tych terenów. Szersze zmiany dotyczyły części tekstowej Planu. Ich szczegółowe zestawienie zamieszczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazano także, że niedopuszczalne było objęcie Planem terenów zamkniętych, znajdujących się na obszarze oznaczonym 5UA.

Skargę na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa (dalej też jako "Miasto" lub "skarżący"), zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż Uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że naruszony został tryb i zasady sporządzania m.p.z.p. Wskazując na powyższe, Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że:

– organ nadzoru dokonał niezasadnie wykładni a contrario, wyprowadzając wniosek, że skoro do Planu nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (gdyż procedura jego uchwalania została rozpoczęta przed 21 października 2010 r.), to w planach miejscowych, do których sporządzania przystąpiono przed tą datą, niedopuszczalne jest określanie zasad sytuowania obiektów reklamowych na innych przestrzeniach, aniżeli przestrzenie publiczne. Tymczasem w niniejszej sprawie podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń, czy też urządzeń małej architektury jest obowiązkowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury – w pkt 2, 3 i 4. Zdaniem skarżącego, Wojewoda dokonał wybiórczej interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie projektu planu", w skrócie "rozp.proj.plan."), gdyż treść jego § 4 pkt 5 (dotyczącego przestrzeni publicznych) nie oznacza, aby ustalenia dotyczące obiektów reklamowych, ogrodzeń czy obiektów małej architektury nie mieściły się w pozostałych elementach planu miejscowego;

– wprowadzenie z dniem 21 października 2010 r. przepisu art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie oznacza, że wcześniej nie było możliwe określanie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury. Konieczne było jednak wykazanie ich powiązań z ogólnie określonymi elementami planu, w szczególności ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, czy ochroną zabytków. Natomiast od chwili wprowadzenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. ustalenia określone w tym przepisie stały się samodzielnymi, aczkolwiek fakultatywnymi, elementami planu miejscowego;

– w Planie określono ogólne zasady sytuowania urządzeń reklamowych, szyldów czy ogrodzeń. Przyjęte ustalenia dotyczą ładu przestrzennego i elementów krajobrazowych, i mieszczą się w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.;

– podstawą wykładni analizowanych przepisów nie może być art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej;

– dopuszczalność określania wymogów dotyczących sytuowania tablic i urządzeń reklamowych została potwierdzona wprost w orzecznictwie sądów administracyjnych;

– zapisy dotyczące sytuowania reklam były przedmiotem licznych uwag ze strony mieszkańców w toku procedury planistycznej, a co za tym idzie – ten przedmiot regulacji jest istotny także i z tego punktu widzenia.

Ponadto w uzasadnieniu skargi odniesiono się obszernie do proceduralnego zarzutu braku ponownego wyłożenia Planu do publicznego wglądu oraz do pozostałych zarzucanych przez organ nadzoru naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcia zamieszczone w, przywołanym na wstępie, wyroku z 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jest poza sporem, że legalność Planu należy oceniać w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji przed jej zmianą dokonaną nowelą z 2010 r., za wyjątkiem art. 28 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie w brzmieniu aktualnym na dzień wyrokowania.

Dalej Sąd I instancji ocenił, że strona skarżąca trafnie wywodzi, iż dopuszczalne było zamieszczenie w Planie zapisów dotyczących urządzeń reklamowych czy realizacji ogrodzeń także na terenach innych niż publiczne. W tym zakresie za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi, jak i ich argumentację, którą przyjął za własną. Odnosząc się zaś do argumentacji organu nadzoru, wskazał, że w istocie istniała rozbieżność w orzecznictwie co do możliwości zamieszczania w planach miejscowych postanowień związanych z realizacją reklam oraz ogrodzeń na terenach innych niż publiczne, przy czym źródłem wątpliwości w tym zakresie była wyłącznie treść, niemającego rangi ustawowej, rozporządzenia w sprawie projektu planu, w którym wymieniono obligatoryjne elementy planu miejscowego odnoszące się do przestrzeni publicznej (§ 4 pkt 5). Z zapisów tych wywodzono jednak błędnie, przy rozumowaniu a contrario, jakoby zamieszczenie postanowień tego rodzaju w planie miejscowych – gdy chodzi o inne tereny – nie było dopuszczalne. Nie sposób było wywodzić tego z treści ww. rozporządzenia, przede wszystkim dlatego, że nie mogło ono wszak zawęzić uprawnień planistycznych gmin, wyrażonych w samej ustawie (wobec jej art. 3 ust. 1). Ograniczenia tego rodzaju nie wynikały z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed jej nowelizacji, gdzie zakreślono ogólne postanowienia, co musi i może określać plan (art. 15 ust. 2 i 3) oraz wskazano, jakie są reguły racjonalnego gospodarowania przestrzenią przez równoważenie ochrony szeregu dóbr (art. 1 ust. 2 wobec art. 4 ust. 1). Dodatkowo w doktrynie, jak i judykaturze, dominuje pogląd, że podstawa do stanowienia aktów prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. W tym zakresie dopuszcza się dokonywanie wykładni rozszerzającej, przy uwzględnieniu celu wydania danego rodzaju aktu prawa miejscowego. W takiej sytuacji zmiana dokonana ustawą zmieniającą z 2010 r. musi być – zdaniem Sądu I instancji – rozumiana jako służąca wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania u.p.z.p.

W ocenie tego Sądu trafnie odnotowano też w skardze, że przesłanką dla uznania za niedopuszczalne zamieszczenia w Planie postanowień dotyczących umieszczania reklam i ogrodzeń w przestrzeni publicznej nie może być treść przepisów przejściowych ustawy krajobrazowej (art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy). Tym bardziej, że ich redakcja nie jest precyzyjna i wymaga zastosowania stosownych reguł wykładni opartych na założeniu racjonalności prawodawcy (względy celowościowe systemowe).

W podsumowaniu tego fragmentu rozważań Sąd Wojewódzki uznał za zasadne zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy chodzi o jego postanowienia wymienione w tiret 1-9, 12-13, 16-17 20-21, 24-25, 27, 28, 31, 32, 35-42.

Natomiast inaczej – zdaniem Sądu I instancji – ma się rzecz, gdy chodzi o zarzuty skargi wobec ocen organu nadzoru w kwestii istotnego naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego, w następstwie odstąpienia od ponownego jego wyłożenia, pomimo wprowadzenia doń szeregu zmian. Przyjmując za punkt wyjścia przedstawiony cel wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu, Sąd ocenił, że istotnymi – z perspektywy zakresu obowiązku ponownego wyłożenia planu miejscowego, w myśl art. 19 ust. 1 u.p.z.p. – są tego rodzaju zmiany, które wprost modyfikują warunki zagospodarowania działki, prowadząc do:

– stosownych ograniczeń w tym zakresie – to zmiany istotne z perspektywy właściciela danej nieruchomości, zainteresowanego swobodą warunków jej zainwestowania – bądź

– poszerzenia możliwości inwestowania (np. przez zwiększenie stosownych parametrów zabudowy, bądź zniesienie zakładanych wcześniej ograniczeń) – zmiany istotne z perspektywy właścicieli działek sąsiednich – zainteresowanych szerokim zakresem nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Na tym tle Sąd I instancji nie uznał za trafne wywodów skargi o tym, że ponowne wyłożenie jest wymagane jedynie w przypadkach wyjątkowych – daleko idących zmian w treści planu miejscowego bądź "sporządzenia projektu planu w nowej postaci". Dalej Sąd, wedle wcześniej wskazanych kryteriów, wyliczył rodzaje zmian istotnych – wymagających ponownego wyłożenia projektu – spośród wymienionych w zestawieniu zamieszczonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie zastrzegł, że nie jest rolą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena, czy – wedle tych kryteriów – nie należało stwierdzić nieważności postanowienia Planu w szerszym zakresie niż uczyniono to w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wykracza to poza granice skargi, którymi Sąd jest związany. Prawodawca nie przewidział też możliwości zaskarżenia odstąpienia przez wojewodę od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego co do określonych postanowień planu miejscowego.

W kontekście zarysowanych zagadnień Sąd I instancji uznał jednak za bezzasadne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdy chodzi o jego tiret 35 oraz zamieszczenie w tiret 43 terenu oznaczonego jako 2ZP. Zdaniem Sądu nie można bowiem uznać za istotne naruszenie procedury:

– wprowadzenia do Planu zapisu, gdzie dopuszczono maksymalną powierzchnię zabudowy 100%, gdy – przed wprowadzeniem tego postanowienia – maksymalny parametr w tym zakresie nie był zakreślony (dotyczy terenu 19MW/U). W tej sytuacji możliwości inwestycyjne są identyczne. Taka zmiana nie prowadzi więc do uzyskania dodatkowych praw lub ich ograniczenia, gdy chodzi o właściciela nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania wedle postanowień Planu, czy nieruchomości sąsiednich.

– wskazywane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia, gdy chodzi o procedurę rozpatrzenia wniosków i uwag, dotyczących terenu oznaczonego 2ZP. Trafnie podniesiono w skardze, że uwaga dotycząca podwyższenia poziomu powierzchni biologicznie czynnej ("PBC") obejmowała wszystkie tereny zielone. Z kolei określenie danego poziomu dla terenu 2ZP było poprzedzone wnikliwym rozważaniem przesłanek przyjęcia takich rozwiązań przez Radę. Sformułowano konkretną, racjonalną argumentację za obniżeniem w przypadku danego terenu wskaźnika PBC (realizacja ciągów pieszych i rowerowych). Zostało to odzwierciedlone w materiałach planistycznych. Przyjęte rozstrzygnięcia w danym zakresie nie naruszają też prawem chronionych interesów osób trzecich (są to tereny komunalne). Nie można uznać, aby niezajęcie stanowiska przez Radę co do braku podstaw dla podwyższenia wskaźnika PBC na danym terenie, mogło stanowić istotne uchybienie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez r.pr. [...], który, zaskarżając ów wyrok w zakresie pkt 1 jego sentencji, zarzucił:

1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ww. nowelizacji, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym polegające na całkowitym braku odniesienia się do jego treści, a także przyjęciu zasady bezpośredniego działania prawa, wbrew woli jednoznacznie wyrażonej przez ustawodawcę w przepisie intertemporalnym;

b) art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów w miejsce przepisu intertemporalnego;

c) art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 rozp.proj.plan. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy tego rodzaju ustalenia możliwe były jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. po jego wejściu w życie, a więc dla procedur rozpoczętych w okresie od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r.;

d) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla procedury planistycznej rozpoczętej 13 maja 2010 r. oraz uznanie, że przepis ten nie ma charakteru kształtującego nową normę prawną, a jedynie służy doprecyzowaniu możliwości regulacji w tym zakresie;

e) art. 12 ust. 2 i 3 ustawy krajobrazowej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. ma zastosowanie niezależnie od brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r., a tym samym istnieje podstawa prawna do zawarcia w przedmiotowym planie regulacji z zakresu zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy taka podstawa istniej jedynie dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. nie później jednak niż wejście w życie przepisów ustawy krajobrazowej;

f) art. 17 pkt 10, 12, 13, 14, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy gminy nie mają obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania istotnych zmian w treści projektu planu w stosunku do wersji wyłożonej do publicznego wglądu, a dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy;

g) art. 17 pkt 10, 12, 13, 14, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy gminy nie mają obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia uwagi prowadzącej do obniżenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak również w odniesieniu do sytuacji, gdy uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy Miasta nie była przekazana ani rozpatrzona merytorycznie przez organ stanowiący;

2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez dokonanie wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, polegającej na uznaniu zarzutów skargi Miasta i ich argumentacji bez dokonania merytorycznego rozpatrzenia konkretnych zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru w części, zamiast do oddalenia skargi;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, którym bezpodstawnie uchylono w części aktu nadzoru, bez podania jednoznacznych przesłanek, którymi samodzielnie kierował się Sąd, za wyjątkiem jednozdaniowego stwierdzenia, iż przyjmuje jako własną argumentację Skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru w części, zamiast do oddalenia skargi, jak również uniemożliwiło odtworzenie toku rozumowania Sądu oraz złożenie zarzutów skargi kasacyjnej, wobec braku przywołania konkretnych norm prawnych przyjętych za podstawę do uchylenia aktu nadzoru i uznania za dopuszczalne zamieszczanie w planie miejscowym regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na braku odniesienia się do mającego zastosowanie i wielokrotnie przywoływanego w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd całkowicie pominął powyższy przepis w swoim orzeczeniu, co skutkowało uchyleniem aktu nadzoru, zamiast oddaleniem skargi;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na przyjęciu za podstawę orzekania i wielokrotnie przywoływanego, a także interpretowanego według różnych typów wykładni, nieistniejącego przepisu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy krajobrazowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem aktu nadzoru;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym uzasadniania prawnego w nim zawartego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. przez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd I instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania wybiórczej modyfikacji przepisów intertemporalnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew woli wyrażonej przez ustawodawcę, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 jego sentencji oraz oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, z powołaniem się w szerokim zakresie na argumentację przedstawianą już na wcześniejszych etapach postępowania sądowego oraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez r.pr. [...], wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy jedynie w części.

Przedmiotowa skarga kasacyjna dotyczy pkt 1 wyroku, który zapadł na skutek skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W związku z tym należy wyjaśnić, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (tu: uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że pomimo ich mnogości, wszystkie one w istocie ogniskują się wokół trzech podstawowych w tej sprawie (na etapie postępowania kasacyjnego) kwestii spornych, które można ująć następująco:

1) czy w stanie prawnym, jaki należało uwzględnić przy uchwalaniu spornej Uchwały – a więc przed wejście w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; w skrócie "ustawa zmieniająca z 2010 r."), która wprowadziła do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") punkt 9, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane" – dopuszczalne było zamieszczanie w planie miejscowym, także dla przestrzeni innych niż publiczne, ustaleń dotyczących urządzeń reklamowych i ogrodzeń (jak uznało Miasto Stołeczne Warszawa oraz Sąd I instancji), czy było to w ogóle wykluczone (jak twierdzi Wojewoda Mazowiecki);

2) czy zmiana dokonana w projekcie Planu miejscowego, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, polegająca na wprowadzeniu do ustaleń planistycznych dotyczących określonego terenu wskaźnika maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy: 100% – w sytuacji gdy wcześniej ten wskaźnik nie był określony – pociągała za sobą konieczność ponownego wyłożenia projektu Planu oraz czy jego niewyłożenie ponowne w takich okolicznościach stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej (jak twierdzi Wojewoda Mazowiecki), czy nie (jak uznało Miasto Stołeczne Warszawa oraz Sąd I instancji);

3) czy sposób załatwienia uwag dotyczących ustalenia powierzchni biologicznie czynnej dla terenu oznaczonego symbolem 2ZP, zgłoszonych w związku z wyłożeniem projektu Planu do publicznego wglądu – a w szczególności nieprzekazanie jednej z tych uwag Radzie Miasta Warszawy do rozpatrzenia ani niedokonanie ponownego wyłożenia projektu Planu – stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej (jak twierdzi Wojewoda Mazowiecki), czy nie (jak uznało Miasto Stołeczne Warszawa oraz Sąd I instancji).

Odnosząc się kolejno do tych zagadnień z perspektywy podniesionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, co następuje.

Ad (1) Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego również w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2010 r. (tj. przed 21 października 2010 r.) – która wprowadziła pkt 9 do art. 15 ust. 3 u.p.z.p. – dopuszczalne było, pod pewnymi warunkami, zamieszczanie w planie miejscowym określonych ustaleń dotyczących reklam oraz ogrodzeń sytuowanych także na terenach innych niż przestrzenie publiczne.

Jest poza sporem, że taki właśnie stan prawny ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2010 r. – obowiązywał przy uchwalaniu spornego Planu miejscowego oraz że w konsekwencji według tego stanu prawnego (z uwzględnieniem wszakże późniejszej zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w nowym brzmieniu w sposób mniej rygorystyczny określa sankcję nieważności uchwał podjętych z naruszeniem zasad sporządzania aktów planistycznych, ograniczając ją tylko do naruszeń "istotnych" – por. wyrok NSA z 12.04.2017 r., II OSK 1141/16, CBOSA) należy oceniać legalność postanowień Planu.

Powyższe wynika z niespornego faktu, że inicjująca postępowanie planistyczne uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu została podjęta w dniu 13 maja 2010 r. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r.: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Jest przy tym oczywiste – i wobec tego nie wymagało dokładniejszego omówienia w zaskarżonym wyroku – że Sąd I instancji uwzględnił cytowany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. w swych rozważaniach, skoro we wstępie do tych rozważań przedstawionych w uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie stwierdził, że legalność Planu należy oceniać w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed jej zmianą dokonaną ww. nowelą z 2010 r., a także skoro w świetle tych właśnie przepisów dokonywał oceny legalności spornej Uchwały oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjne wytykające temu Sądowi naruszenie ww. przepisu intertemporalnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, czy wręcz pominięcie, tudzież nieodniesienie się do jego treści (dot. zarzutów nr 1a, 1b, 1d, 1e, 2c i 2g).

Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wcale nie uznał – wprost ani pośrednio – że zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody postanowienia Planu dotyczące reklam i ogrodzeń znajdowały oparcie w przepisach art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Przeciwnie, w ocenie tego Sądu – który w tym zakresie "przyjął za własne" twierdzenia i argumenty zawarte w skardze Miasta, zreferowane przezeń w części "historycznej" uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w niniejszej sprawie podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń, czy też urządzeń małej architektury był obowiązkowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury. Zgodnie z tym przepisem w m.p.z.p. określa się obowiązkowo m.in.: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4). Elementy obligatoryjne planu miejscowego określa się wówczas, gdy występują przesłanki do ich wprowadzenia (występuje określona kategoria obiektów lub obszarów). Dlatego rada gminy obowiązana jest każdorazowo zidentyfikować zagadnienia ładu przestrzennego, ochrony przyrody, ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków i – w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego – wprowadzić odpowiednie ustalenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy co do zasady podzielić przytoczone stanowisko, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. sporne ustalenia planistyczne dotyczące obiektów reklamowych czy ogrodzeń mogły znajdować oparcie i być wprowadzane do m.p.z.p. w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w zakresie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., głównie tych – w zależności od okoliczności faktycznych towarzyszących uchwalaniu konkretnego planu miejscowego i przedmiotu wprowadzanych ustaleń – normujących: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), a także – dodajmy – szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). W takim przypadku konieczne było jednak wykazanie powiązań wprowadzanych ustaleń szczegółowych z owymi ogólnie określonymi elementami (wartościami) planistycznymi.

Przemawia za tym, w pierwszej kolejności, istota i charakter tzw. władztwa planistycznego gminy, którym to mianem określa się kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 06.08.2018 r., II OSK 1189/16, CBOSA). Podstawę normatywną wspomnianego władztwa stanowią przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej: art. 3 ust. 1 (który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy), art. 4 ust. 1 (z którego wynika zasada, że ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dokonuje się w m.p.z.p.), art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 7 (zgodnie z którym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej a także oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności), a także art. 6 ust. 1 (w myśl którego ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości).

Zakres władztwa planistycznego został uszczegółowiony przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.plan.").

Godzi się jednak zauważyć, że różnica pomiędzy obu wskazanymi kategoriami postanowień planistycznych – "obligatoryjnymi" (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) oraz "fakultatywnymi" (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.) – nie jest aż tak znaczna, jak by się to mogło prima vista wydawać. W praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny zasadnie dominuje bowiem taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów m.p.z.p. wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego).

Godzi się jeszcze zauważyć, że omawiane przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., normujące elementy treściowe planu miejscowego – a więc, w istocie, współwyznaczające zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim z wyraźnej woli ustawodawcy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) – zostały sformułowane w sposób dość ogólny, z użyciem szeregu zwrotów niedookreślonych – a co za tym idzie: określeń (nazw) nieostrych (o nieostrym zakresie) – jak np. "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", "zasady ochrony krajobrazu kulturowego", "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków", "szczególne warunki zagospodarowania terenów". Tego rodzaju określeń (zwrotów) dotyczy § 155 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – który stanowi, że: "Jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia." Tego rodzaju określenia i klauzule przesuwają obowiązek konkretyzacji normy ("wypełnienia treścią" ww. zwrotów) na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom, tudzież organom administracji pewną swobodę decyzyjną (por. wyrok TK z 31.03.2005 r., SK 26/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 29; por też E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, "Państwo i Prawo" 2011, nr 7–8, s. 18).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") podkreśla się, że niepodobna stawiać znaku równości między posłużeniem się zwrotami niedookreślonymi a arbitralnością rozstrzygnięcia. Posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi jest tradycyjną techniką ustawodawczą, niebudzącą zastrzeżeń z punktu widzenia dookreśloności przepisów, które takimi zwrotami się posługują, jeżeli tylko zachowane są gwarancje proceduralne dotyczące wypełniania tych zwrotów realną treścią (zob. wyrok TK z 08.05.2006 r., P 18/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 53). Choć zatem wspomniany wymóg "określoności" przepisów prawa – stanowiący komponent zasad prawidłowej legislacji, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – zasadza się na trzech elementach: poprawności, precyzyjności (jednoznaczności znaczenia) oraz jasności (zrozumiałości) regulacji, to jednak wymóg precyzji nie może być interpretowany w ten sposób, iż stanowi on zakaz posługiwania się pojęciami nieostrymi lub klauzulami generalnymi. Wręcz przeciwnie, to całkowita rezygnacja z posługiwania się takimi zwrotami i klauzulami skutkowałaby niezrozumiałą i nadmierną kazuistyką obowiązującego prawa, która – jak zauważa się w orzecznictwie trybunalskim – w konkretnych sytuacjach prowadzić może do deformacji idei państwa prawnego (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTKA 2004, nr 4, poz. 36).

W świetle dotychczasowych uwag, ów dość ogólny sposób sformułowania art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie stanowi wcale o wadliwości tych przepisów. Przeciwnie, pozwala dopatrywać się w takim ich ujęciu w pełni świadomego, celowego działania ustawodawcy, zmierzającego do zapewnienia tym przepisom niezbędnej elastyczności, a co za tym idzie – pewnego zakresu swobody ("luzu decyzyjnego") przy ich stosowaniu przez organy planistyczne. Takie działanie wpisuje się w dominujący w doktrynie i judykaturze pogląd – na który trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w myśl którego podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy (np. rozporządzenia). Przemawia za tym już porównawcze zestawienie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – który dla wydania rozporządzenia wymaga "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", zawierającego, oprócz określenia organu właściwego do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania tą drogą, także "wytyczne dotyczące treści aktu" – z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w odniesieniu do aktów prawa miejscowego wymaga jedynie działania "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Ze wskazanego zróżnicowania zasad konstrukcji upoważnień do stanowienia rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, wynika większa swoboda w stanowieniu tych drugich, uzasadniona szczególną pozycją ustrojową samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą jego samodzielności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92–93) – proklamowaną i opatrzoną gwarancjami "sądowej ochrony" w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji należy w pełni podzielić stanowisko, w myśl którego nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty tego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego jest zespół przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności jej art. 3 ust. 1) oraz ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1 (por. wyroki NSA: z 18.10.2007 r., II OSK 1191/07; z 08.11.2007 r., II OSK 909/07; z 01.12.2010 r., II OSK 1947/10; z 27.01.2012 r., II OSK 2349/11 – CBOSA).

Uwzględnienie powyższych uwag przy wykładni art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że – po pierwsze – jeśli wyraźnie nie wskazano w tych przepisach pewnych zagadnień (ustaleń) szczegółowych jako obligatoryjnych albo dopuszczonych do uregulowania w planie miejscowym, to jeszcze nie oznacza, że nie można wyprowadzić stosownej kompetencji w tym zakresie z bardziej ogólnych postanowień (klauzul) zawartych w tych przepisach, takich choćby jak wyżej przywołane: "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", "zasady ochrony krajobrazu kulturowego", "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków", itd. W konsekwencji – po drugie – nawet ewentualne wyraźne wymienienie przez ustawodawcę, w analizowanych przepisach, określonego ustalenia szczegółowego jako obligatoryjnego albo fakultatywnego elementu planu miejscowego, nie daje jeszcze dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario – o niedopuszczalności zawarcia w planie innych, pokrewnych ustaleń z danego zakresu. W takim przypadku nie sposób bowiem uznać, że owo ustalenie szczegółowe wyczerpuje cały zasób ustaleń planistycznych z danego zakresu, dopuszczonych przez ustawodawcę do uregulowania w planie miejscowym. Tymczasem wykładnia a contrario jest możliwa tylko wówczas, gdy można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że dana regulacja obejmuje zamknięty krąg stanów faktycznych. Tylko wówczas można bowiem zasadnie uznać, że przepis wprowadzający wyjątek od zasady obejmuje wszystkie możliwe sytuacje. W innym przypadku, przepis opisujący pewną szczególną sytuację może być uznany za tzw. wzmocnienie ustawowe, zaakcentowanie określonego stanu, czyli tzw. superfluum (zob. uchwała SN z 07.09.1995 r., I PZP 23/95, OSNP 1996, nr 5, poz. 73; por. też L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 246).

Dobrej ilustracji wskazanej zawodności – a przez to i niedopuszczalności – wnioskowania a contrario z określonego, szczegółowego elementu materii planistycznej dostarcza unormowanie, które – podobnie jak art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. – także zostało wprowadzone do art. 15 ust. 3 u.p.z.p. ustawą zmieniającą z 2010 r. Chodzi mianowicie o pkt 10, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych". W praktyce powstał problem, czy dopuszczalne jest regulowanie w planie miejscowym dalszych jeszcze parametrów działek powstających w wyniku podziału – dokonywanego w trybie art. 92–art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), a więc poza procedurą scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 101–art. 108 u.g.n. – takich zwłaszcza, jak minimalna lub maksymalna szerokość frontów wydzielanych działek. Argumentami mającymi przemawiać przeciwko temu była – oprócz cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., stwarzającego "pokusę" wnioskowania a contrario – także dająca prima vista asumpt do takiego wnioskowania regulacja § 4 pkt 8 rozp.proj.plan., przewidująca expressis verbis określanie w planie miejscowym minimalnej lub maksymalnej szerokość frontów jedynie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny analizujący te unormowania w wyroku z 05 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1 poz. 12), zakwestionował zasadność takiej wykładni (a contrario), mając na względzie zbieżność funkcji i celów przyświecających zarówno instytucji scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 101–108 u.g.n., jak i podziałowi nieruchomości uregulowanemu w art. 92–100 u.g.n., oraz związany z tym brak racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z ww. procedur. Co więcej, NSA, wykluczając w referowanym wyroku dopuszczalność wnioskowania "z przeciwieństwa" (a contrario) w odniesieniu do art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozp.proj.plan., uznał zarazem za zasadne zastosowanie co do tego ostatniego przepisu swoistego wnioskowania "z podobieństwa", gdyż stwierdził, cyt.: "że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o jakim mowa w art. 101–108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92–99 tej ustawy." Przy tym NSA uznał – co dla prowadzonych tu rozważań szczególnie istotne – że prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który, cyt.: "należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W tym miejscu warto szczególnie podkreślić – w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w niniejszej sprawie – że w przywołanym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 706/12 nie tylko zakwestionowano zasadność wnioskowania a contrario z określonych unormowań szczegółowych zawartych w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. i w § 4 rozp.proj.plan. (a nawet dopuszczono w praktyce możliwość wnioskowania per analogiam na gruncie tego ostatniego przepisu), ale także usankcjonowano sytuację, w której kompetencja do uregulowania w planie miejscowym określonej materii – w referowanym przypadku: parametrów nowo wydzielanych działek – może wynikać w części ze szczegółowych unormowań art. 15 ust. 3 u.p.z.p., a w pozostałym zakresie z ogólnych klauzul art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Dotychczasowe uwagi, a ponadto przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych przytoczone w skardze Miasta, do których odwołał się również Sąd I instancji, pokazują, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (zob. zwłaszcza zarzuty nr 1c i 1d) – potencjalna możliwość regulowania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (nie przesądzając w tym miejscu stopnia szczegółowości możliwych regulacji) występowała także w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Tego rodzaju ustalenia mogły znajdować oparcie i być wprowadzane do konkretnego planu miejscowego na mocy przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach poszczególnych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zwłaszcza tych normujących (w zależności od okoliczności faktycznych towarzyszących uchwalaniu danego planu miejscowego oraz celu i treści wprowadzanych regulacji): zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

W ocenie niniejszego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. służyło więc nie tyle poszerzeniu zakresu władztwa planistycznego gminy, ile raczej potwierdzeniu istnienia tego władztwa w ww. przedmiocie ustaleń oraz usystematyzowaniu (zebraniu w jednym punkcie), uszczegółowieniu i doprecyzowaniu (niewykluczone więc, że i dokonaniu pewnej korekty) zakresu tych ustaleń, a związku z tym także – usunięciu ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się (lub mogących się pojawić) w praktyce stosowania art. 15 ust. 2 lub 3 u.p.z.p., na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym sposobem doszło więc do swoistego "wyjęcia" problematyki ujętej odtąd w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., z przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którego poszczególnych punktach była ona dotychczas "rozproszona". Przyjęciu takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że brzmienie tego ostatniego przepisu nie uległo wówczas zmianie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej specyfiki procesu wykładni – służącej, jak powszechnie się przyjmuje, "dekodowaniu" norm prawnych z przepisów prawnych – wynika, iż zmiana "otoczenia normatywnego" danego przepisu, nawet bez formalnej korekty jego brzmienia, może doprowadzić do zmiany treści tego przepisu, a ściślej: treści norm zeń wyinterpretowywanych. Co też w analizowanym przypadku miało miejsce, a czego innym przykładem jest przywołana wyżej nowelizacja art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (skutkująca "wyjęciem" z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustaleń co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych).

Jednocześnie wraz z dokonaną nowelizacją art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. został przesądzony falkultatywny charakter omawianych ustaleń odtąd tym przepisem objętych, co wszakże w świetle powszechnie przyjmowanego sposobu rozumienia "obligatoryjności" ustaleń planistycznych z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie powinno być poczytywane w praktyce – jak to już wyżej wyjaśniono – za zmianę fundamentalną.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się również zarzuty kasacyjne nr 1c i 1d, dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Jest to wniosek tym bardziej uzasadniony, że także brzmienie przywołanego w zarzucie nr 1c przepisu § 4 pkt 2 rozp.proj.plan. (zgodnie z którym: "ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów") – a ściślej: wytknięty w skardze kasacyjnej brak w tym przepisie wzmianki o możliwości regulowania kwestii nośników reklamowych, ogrodzeń lub obiektów małej architektury, w przeciwieństwie do § 4 pkt 5 rozp.proj.plan., który tego rodzaju unormowania wyraźnie przewiduje w odniesieniu do przestrzeni publicznych (stanowiąc, że: "ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów") – nie może mieć decydującego znaczenia w tej sprawie. Przepisy § 4 pkt 1–13 rozp.proj.plan. stanowią bowiem jedynie przykładowe wyliczenie ustaleń planistycznych, jakie mogą (powinny) zostać wprowadzone do planu miejscowego w ramach zagadnień wyszczególnionych w art. 15 ust. 2 pkt 1–12 u.p.z.p. (w pierwotnym brzmieniu), nie zaś ich wyliczenie wyczerpujące. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że np. postanowienie § 4 pkt 2 rozp.proj.plan., a więc przepis aktu podustawowego, wprowadza swoistą definicję ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – czego nie dałoby się pogodzić z zasadą hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, stanowiącej element, wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP, koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63). Nieprzestrzeganie tej zasady prowadziłoby zaś do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485), a także z ujętą w § 149 ZTP jedną z rudymentarnych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, uw. 1 i 2 do § 149).

Ponadto, właśnie z uwagi na ów niewyczerpujący charakter wyliczenia zawartego w § 4 rozp.proj.plan., także punkt 5 tego paragrafu nie dawał dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario – o niedopuszczalności określania w planie miejscowym zasad umieszczania obiektów małej architektury, nośników reklamowych, itd. w przestrzeni nie-publicznej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przesłanką dla uznanie za niedopuszczalne zamieszczenia w Planie miejscowym postanowień dotyczących umieszczania reklam i ogrodzeń w przestrzeni nie-publicznej nie może być także treść przepisów przejściowych tzw. ustawy krajobrazowej, tj. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) – a zwłaszcza jej art. 12 ust. 1–3.

Godzi się w tym miejscu dodać, że jedną ze zmian wprowadzonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ww. ustawą krajobrazową było uchylenie – z dniem 11 września 2015 r. – art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i przeniesienie materii w nim regulowanej do art. 37a u.p.z.p. (zamieszczonego notabene w tym samym, co art. 15 u.p.z.p., rozdziale 2 ustawy zatytułowanym: "Planowanie przestrzenne w gminie"). Pomimo tej zmiany nie może być jednak wątpliwości, że normowanie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń wchodzi nadal w zakres władztwa planistycznego gminy, z tym że realizowanego odtąd w drodze jednej uchwały szczególnej ("spec-uchwały") dotyczącej zasadniczo całego obszaru gminy (zob. art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), a nie jak dotychczas – w ramach wielu partykularnych planów miejscowych. Zmiana ta ma więc w dużej mierze charakter jedynie techniczny w tym sensie, że nadal ww. materia jest regulowana aktem prawa miejscowego (zob. art. 37a ust. 4 u.p.z.p.), uchwalanym po przeprowadzeniu publicznej procedury zbieżnej w istotnym zakresie z "klasyczną" procedurą planistyczną unormowaną w art. 17 u.p.z.p. (zob. art. 37b u.p.z.p.).

Wracając do spornych przepisów art. 12 ustawy krajobrazowej należy wskazać, że w myśl tych przepisów

– ust. 1: "Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc."

– ust. 2: "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."

– ust. 3: "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Abstrahując od faktu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji błędnie oznaczał cytowany art. 12 ustawy krajobrazowej jako "art. 15" – gdyż jest jasne, iż czynił to w sposób oczywiście omyłkowy, co przesądza o nieskuteczności zarzutu nr 2d (wytykającego powoływanie i interpretowanie przez Sąd I instancji "niestniejącego przepisu art. 15 ust. 2 i 3" ustawy krajobrazowej), z uwagi na brak istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy – należy, po pierwsze, podzielić ocenę tego Sądu, że redakcja przepisu art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie jest prawidłowa (zawiera ewidentny błąd redakcyjny: zamiast "przyjętych" winno być "przyjęte") i nie poddaje się przez to literalnej wykładni, co też zostało dostrzeżone w doktrynie (zob. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, teza 2 do art. 12, s. 232). Co jednak tu jeszcze istotniejsze, charakter tego przepisu (intertemporalny) oraz jego treść – ograniczająca się do rozstrzygnięcia jednej, szczegółowej kwestii: dalszego obowiązywania regulacji przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, do czasu wejścia w życie "spec-uchwały", o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. – nie dają dostatecznych przesłanek do wnioskowania o zakresie (katalogu) podstaw prawnych, które przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej uprawniały do regulowania w planie miejscowym zasad lub warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń lub obiektów małej architektury, a w szczególności, iż podstawę tę mógł stanowić jedynie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Z analizowanego przepisu art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie wynika bowiem, aby wyczerpująco regulował wszystkie kwestie intertemporalne, jakie mogą się pojawić na styku "starych" regulacji planistycznych poświęconych reklamom i ogrodzeniom oraz nowej "spec-uchwały". Przeciwnie, jest przykładowo jasne, że ww. przepis w ogóle nie zawiera regulacji dotyczącej planów miejscowych, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, czyli uchwalonych już po wejściu w życie tej ustawy, ale pod rządem dotychczasowych przepisów.

Należy jeszcze zaznaczyć, że w przypadku wprowadzania do planu miejscowego inkryminowanych ustaleń dotyczący reklam lub ogrodzeń w stanie prawnym sprzed wejścia w życie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., a więc na podstawie postanowień art. 15 ust. 2 u.p.z.p., niezbędne było wykazanie, że w danych okolicznościach faktycznych występuje powiązanie treści lub celu tych ustaleń z ogólnie określonymi w odnośnych postanowieniach art. 15 ust. 2 u.p.z.p. elementami (wartościami) planistycznymi, takimi jak w szczególności: ład przestrzenny, walory krajobrazowe, dziedzictwo kulturowe, itd.

Kwestia, czy w przypadku spornych przepisów Planu takie powiązanie rzeczywiście występuje, nie była przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. A to wobec oparcia skargi kasacyjnej na kategorycznej tezie o niedopuszczalności wprowadzania inkryminowanych ustaleń planistycznych na innej podstawie normatywnej, aniżeli art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., oraz wobec stąd zapewne wynikającego braku stosownych zarzutów w ww. kwestii, zwłaszcza co do błędu w ustaleniach faktycznych lub w subsumpcji.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnych ustaleń stanu faktycznego (zarzut nr 2e) – nie dość, że nieprawidłowo skonstruowany od strony formalnej, bo w oparciu o przepisy art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a., które (o czym niżej) nie mogą służyć skutecznemu kwestionowaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia (por. np. wyroki NSA: z 06.03.2018 r., II OSK 1191/16; z 25.04.2018 r., I FSK 1192/16; z 01.07.2018 r., I OSK 196/18; dostępne w CBOSA) – to w istocie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 21), dotyczy on nieścisłego przytoczenia lub odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń lub ocen organu nadzoru, i w istocie sprowadza się do w przeważającej mierze nietrafnej, a w całości pozbawionej istotnego wpływu na wynik sprawy, polemiki z ocenami tudzież oczywistymi omyłkami Sądu, a nie z przyjętymi przezeń ustaleniami faktycznymi.

W podsumowaniu dotychczasowych uwag wypada stwierdzić, że w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w okolicznościach kontrolowanej sprawy – w której, przypomnijmy, do wszczęcia procedury planistycznej doszło przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2010 r., przez większość ponad siedmioletniego okresu trwania tej procedury obowiązywał art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., a sam Plan miejscowy został uchwalony już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, która dodała do u.p.z.p. przepisy art. 37a i nast. – wprowadzenie przez Radę Miasta do tego Planu, z powołaniem się na postanowienia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., spornych ustaleń dotyczących sytuowania reklam i realizacji ogrodzeń, co do których to ustaleń najpóźniej od dnia wejścia w życie art. 15 ust. 3 pkt 9 było już (i nadal jest) bezsporne, że tego rodzaju ustalenia mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie może być co do zasady uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części obejmującej uchylenie tiret 1–9, 12, 13, 16, 17, 20–21, 24, 27, 28, 31, 32 oraz 35–42 zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, odpowiada prawu.

Ad (2) Sąd I instancji, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części obejmującej tiret 22 (którym stwierdzono nieważność § 35 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały) – a nie, jak omyłkowo podano w motywach zaskarżonego wyroku: tiret "35" – stwierdził, że nie można uznać za naruszenie procedury, które może mieć istotne znaczenie, wprowadzenia do Planu zapisu, gdzie dopuszczono maksymalną powierzchnię zabudowy 100%, gdy – przed wprowadzeniem tego postanowienia – maksymalny parametr w tym zakresie nie był zakreślony (dotyczy terenu 19MW/U). W tej sytuacji możliwości inwestycyjne są identyczne. Dana zmiana nie prowadzi więc do uzyskania dodatkowych praw lub ich ograniczenia, gdy chodzi o właściciela nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania wedle postanowień Planu, czy nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do tych twierdzeń należy stwierdzić, że wprowadzenie do projektu planu miejscowego, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wskaźnika w postaci maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy działki na danym terenie, stanowi co do zasady zmianę istotną, wymagającą ponownego wyłożenia tak zmienionej części projektu planu do publicznego wglądu, na mocy stosowanego odpowiednio art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Należy jeszcze podkreślić, że nie w każdym przypadku brak określenia takiego wskaźnika w pierwotnym projekcie planu będzie równoznaczny z dorozumianym dopuszczeniem jego maksymalnej wielkości – 100%. Albowiem w konkretnym przypadku wykładnia odnośnych postanowień danego projektu, w szczególności jego ustaleń dotyczących innych parametrów lub wskaźników urbanistycznych albo ich specyficznej konfiguracji, może doprowadzić do wniosku, że pomimo braku wyraźnego określenia w tekście projektu planu wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, nie będzie on mógł wynosić 100%. Najprostszym przykładem może być sytuacja, w której w projekcie planu nie określono wprawdzie ww. wskaźnika, ale zarazem ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ("PBC") na więcej niż 0%.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nie w każdym przypadku pierwotny brak określenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy oraz późniejsze określenie go w maksymalnej wysokości (100%) będzie oznaczać, że możliwości inwestycyjne (zabudowy) pozostają takie same.

Poza tym wskazana alternatywa nie jest bez znaczenia także z perspektywy zachowania rzetelności i efektywności procedury planistycznej. O ile bowiem ewentualny brak uwag w przypadku wyraźnego określenia w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości maksymalnej (100%) może być odczytywany jako wyraz akceptacji dla takiego rozwiązania, o tyle analogiczny rezultat konsultacji społecznych w sytuacji braku wyraźnego określenia (ale faktycznego dopuszczenia) w projekcie takiej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, może być po prostu wynikiem niedostrzeżenia tej okoliczności przez osoby zapoznające się z wyłożonym projektem planu. Innymi słowy, brak wyraźnego określenia omawianego wskaźnika w wyłożonym projekcie planu może niekiedy – zwłaszcza w sytuacji, gdy wielkość tego wskaźnika, dająca się ustalić w oparciu i inne postanowienia (wskaźniki, parametry) planistyczne, będzie wynosić mniej niż 100% – wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych na danym terenie. W takim przypadku brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu ww. wskaźnika może stanowić o naruszeniu procedury planistycznej.

Jednakże w kontrolowanej sprawie rzeczą Sądu była nie tylko ocena, czy w analizowanej sytuacji doszło do naruszenia procedury planistycznej., ale także to, czy owo naruszenie miało charakter istotny.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie do projektu Planu, już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, postanowienia wyraźnie dopuszczającego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w maksymalnej wysokości 100% (§ 35 ust. 2 pkt 1 lit. b – według aktualnej numeracji), nie stanowiło istotnego naruszenia procedury planistycznej. Przy czym kluczowe znaczenie dla takiej oceny miała nie tylko okoliczność, na którą zwrócił uwagę Sąd I instancji – że mianowicie w istocie nie doszło do zmiany tego wskaźnika, a jedynie jego wyraźnego "zapisania" w projekcie Planu – lecz także to, że już na etapie wyłożenia projektu Planu było jasne, iż ów wskaźnik może tyle wnosić. Wskazywał na to bowiem inny wskaźnik, już wówczas zawarty (jak wynika z tabelarycznego zestawienia zamieszczonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym) w projekcie Planu – minimalny udział procentowy PBC, określony na 0% (§ 35 ust. 2 pkt 1 lit. a – według aktualnej numeracji).

Wobec tego zarzut nr 1f skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Analogiczne uwagi należy odnieść do unormowania § 39 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały, którego nieważność została stwierdzona w tiret 25 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, następnie uchylonego w tej części przez Sąd I instancji. Także bowiem w tym przypadku (jak wynika z tabelarycznego zestawienia zamieszczonego w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym), dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 3U, doszło do wprowadzenia do projektu Planu, już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, ww. "zapisu", w którym dopuszczono maksymalną powierzchnię zabudowy 100%, podczas gdy – przed wprowadzeniem tego postanowienia – maksymalny wskaźnik w tym zakresie nie był określony, ale zarazem określony był już, na 0%, minimalny udział procentowy PBC. Zatem również w tym przypadku nie można mówić o istotnym naruszeniu procedury planistycznej.

Choć zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rzeczywiście wyraźnie nie odniósł się do ww. unormowania § 39 ust. 2 pkt 1 lit. b Planu, którego dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w tiret 25 zaskarżonego aktu Wojewody – zamiast tego błędnie przypisał owo rozstrzygnięcie do grupy tych, które dotyczyły ustaleń w kwestii reklam i ogrodzeń – to jednak uchybienie to, trafnie wytknięte przez skarżącego kasacyjnie (zarzut nr 2f), w świetle powyższych rozważań nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Albowiem uchylenie przez Sąd ww. tiret rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiadało prawu.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie także w części obejmującej uchylenie tiret 22 i 25 zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody nie narusza prawa.

Ad (3) Zasadny okazał się natomiast zarzut nr 1g skargi kasacyjnej, kwestionujący prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwego procedowania przez organy Miasta nad uwagami dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem 2ZP, w zakresie zmiany wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Jest poza sporem, że w tym zakresie do projektu Planu – który w momencie jego wyłożenia przewidywała ów wskaźnik na poziomie 60%, a ostatecznie uchwalono go w wysokości 50% – zostały wniesione dwie uwagi. Przy tym zawierały one, jak trafnie stwierdził skarżący kasacyjnie, wzajemnie sprzeczne (wykluczające się) żądania, gdyż:

i) pierwsza z uwag (lp. 83 tabelarycznego wykazu złożonych uwag) postulowała zmniejszenie wskaźnika PBC dla terenu 2ZP z 60% na 25–30%.

Uwaga ta faktycznie nie została uwzględniona (przynajmniej nie w całości), skoro ostatecznie dokonano zmniejszenia ww. wskaźnika jedynie do 50%. Oznacza to, że jako uwaga nieuwzględniona, winna ona zostać na podstawie art. 17 pkt 14, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przekazana, a następnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta przez Radę Miasta – do czego nie doszło;

ii) druga z uwag (lp. 87 tabelarycznego wykazu złożonych uwag) wnosiła o zwiększenie do 75% wskaźnika PBC m.in. dla terenu 2ZP.

Uwaga ta, jak z powyższego wynika, w analizowanym zakresie również nie została uwzględniona, ale przekazano ją Radzie Miasta, która podjęła stosowne rozstrzygnięcie (cyt.: "nieuwzględniła w zakresie pełnego uwzględnienia parametrów proponowanych w uwadze. Wskaźnik PBC jak dla stanu istniejącego, należy uwzględnić konieczność prowadzenia ciągów pieszych i rowerowych, ew. zwiększenie ale nie do 75%").

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wprowadzenie takiej zmiany –skutkującej zmniejszeniem PBC w odniesieniu do terenu 2ZP – winno wiązać się z ponownym wyłożeniem projektu Planu miejscowego do publicznego wglądu. Stanowisko Sądu I instancji rzeczywiście cechuje w tej mierze pewna niekonsekwencja. Uznawszy bowiem wcześniej, że zmianą istotną, wymagającą ponownego wyłożenia projektu planu jest m.in. cyt.: "zmniejszenie minimalnej powierzchni PBC, czy zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy – oznacza to w istocie możliwość bardziej intensywnego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich – wzrost potencjalnych oddziaływań sąsiedzkich", następnie, oceniając taką właśnie zmianę PBC w odniesieniu do terenu 2ZP, Sąd Wojewódzki uznał, że jej wprowadzenie w istocie nie wymagało ponowienia wyłożenia projektu Planu.

Dostatecznego uzasadnienia dla takiego wniosku nie mogą stanowić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności (nawet zakładając ich prawdziwość): że uwaga dotycząca podwyższenia poziomu PBC obejmowała także inne tereny zielone; że określenie danego poziomu dla terenu 2ZP (tj. obniżenie do 50%) było poprzedzone wnikliwym rozważaniem wszystkich przesłanek, a następnie umotywowane racjonalną argumentacją, znajdującą odzwierciedlenie w materiałach planistycznych; że 2ZP to tereny komunalne, a więc przyjęte rozstrzygnięcia w tym zakresie nie naruszają prawem chronionych interesów osób trzecich.

W szczególności godzi się zauważyć, że fakt, iż teren 2ZP stanowi własność komunalną – a więc co do zasady publicznie dostępną – przemawia, nieco paradoksalnie, za przyjęciem, że krąg osób "dotkniętych" wprowadzoną zmianą PBC może być wręcz nieograniczony. W takim przypadku nie powinna zaś mieć decydującego znaczenia okoliczność, czy wprowadzona zmiana dotknie interesów prawnych określonych osób, czy "tylko" ich interesów faktycznych. Albowiem instytucje wyłożenia projektu planu oraz uwag do projektu planu służą ochronie obu tych kategorii interesów (o czym niżej).

Nie sposób zaakceptować także i tej oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, w myśl której, cyt.; "Nie można uznać aby nie zajęcie stanowiska przez Radę, co do braku podstaw dla podwyższenia wskaźnika PBC na danym terenie, mogło stanowić istotne uchybienie". Przede wszystkim należy sprecyzować, że zarzucane uchybienie nie tyle polegało na "niezajęciu stanowiska" przez Radę Miasta – które to stwierdzenie mogłoby sugerować, że Rada dysponowała wniesioną uwagą (wiedziała o niej), ale z jakichś powodów odstąpiła od jej rozstrzygnięcia – lecz na jej nieprzedstawieniu Radzie jako uwagi nieuwzględnionej w rozumieniu art. 17 pkt 14 u.p.z.p.

Jest to uchybienie istotne, gdyż w ten sposób uniemożliwiono Radzie Miasta rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia faktycznie wszystkich (nieuwzględnionych) uwag do projektu Planu, co w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jeden z doniosłych, obligatoryjnych elementów procedury planistycznej.

W orzecznictwie trafnie podkreśla się wagę ww. elementu procedury planistycznej, wynikającą z funkcji, jaką pełni wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i możliwość wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. "Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz «ostatniej instancji» w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały", zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 04.10.2011 r., II OSK 1508/11, CBOSA; tak też wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1295/14, CBOSA).

W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze wskazuje się, że popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 20 Nb 2, s. 221). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1295/14 (CBOSA), w uzasadnieniu którego stwierdził, że: "Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku odniesienia się (rozstrzygnięcia) rady gminy do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej. Niezależnie od innych uchybień, nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego."

W świetle przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może spowodować nieważność tego planu "w całości lub części". O zakresie zaistniałej nieważności decydują, oczywiście, okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o ewentualność zidentyfikowania w konkretnym przypadku wystąpienia li tylko ograniczonego możliwego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść uchwalonego planu miejscowego – wpływu obejmującego swym zakresem jedynie określoną część lub fragment planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką właśnie sytuacją: ograniczonego potencjalnego oddziaływania stwierdzonego uchybienia proceduralnego na treść Planu miejscowego – oddziaływania zamykającego się w obrębie ustaleń Planu dotyczących terenu 2ZP – mamy do czynienia w analizowanym przypadku, co też trafnie dostrzegł Wojewoda, stwierdzając w tiret 43 swego rozstrzygnięcia nieważność części tekstowej i graficznej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu w części obejmującej uchylenie tiret 43 zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody w ww. zakresie odnoszącym się do terenu 2ZP.

Odnosząc się do pozostałych, dotychczas nie przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej (tj. zarzutów nr 2a i 2b), należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty te zostały oparte na przepisach: art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), i piętnują, najogólniej rzecz ujmując, wadliwe wykonywanie przez Sąd I instancji przypisanej mu funkcji kontrolnej.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, iż art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., podobnie jak art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie – co w kontrolowanym postępowaniu sądowym z pewnością nie miało miejsca. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.01.2018 r., II FSK 39/16; z 12.01.2018 r., I OSK 297/16 – dostępne w CBOSA).

Z kolei w odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że – jak to już wyżej sygnalizowano – zgodnie z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela, na podstawie ww. przepisu nie można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, CBOSA). Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA).

Żadną z wymienionych wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawiera ono wyszczególnione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego wyroku. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej okoliczność, że Sąd I instancji "przyjął za własne" zarzuty i argumenty skargi sformułowane pod adresem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w części dotyczącej dopuszczalności zamieszczenia w Planie postanowień dotyczących urządzeń reklamowych i ogrodzeń, nie świadczy o tym, iż Sąd ten uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia oraz oceny tych zarzutów i argumentów. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poprzestał jedynie na powyższej deklaracji, lecz zamieścił w nim także własne (w dodatku trafne) rozważania w tej materii.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny:

– na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części określonej w punkcie pierwszym niniejszego wyroku i – uznawszy, że istota sprawy jest w tej mierze dostatecznie wyjaśniona – w tym zakresie oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku);

– na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił (pkt 2 sentencji wyroku);

– na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3 sentencji wyroku), uznawszy, że z uwagi zwłaszcza na częściową zasadność skargi kasacyjnej, a zarazem częściową trafność odpowiedzi na skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie.