Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/230/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 13 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXV/230/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działek nr 104/1-a i 103/6 położonych w obrębie wsi [...](Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2012 r. poz. 3786), zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej w skrócie "u.p.z.p") w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w związku z 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, zwanej w skrócie "zm.u.p.z.p.").

Wojewoda wskazał, że w § 7 pkt 13 zaskarżonej uchwały dopuszczono "podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha".

W ocenie skarżącego zapis ten sprowadza się do określenia zasad podziału nieruchomości, a dokładnie – do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem.

Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do 20 października 2010 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p., która w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dopuściła określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 26 czerwca 2008 r. (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr XXII/186/2008). Oznacza to, że Rada nie dysponuje uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Wojewoda wskazał ponadto, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), a zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Rada Miejska przekraczając swoje kompetencje do stanowienia aktu prawa miejscowego naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto Rada określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały (§ 8 pkt 13 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 u.p.z.p. nie jest zasadny.

Rada wskazała, że § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepis § 7 pkt 13 uchwały o minimalnej powierzchni działki budowlanej w ocenie Rady ma na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowany § 7 pkt 13 uchwały znajduje podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd nie tylko uznał skargę za zasadną, ale jednocześnie uznał, że zachodzi potrzeba orzeczenia w szerszym zakresie, niż wnosi o to Wojewoda.

W dniu 26 czerwca 2008 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr XXII/186/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działek nr 104/1-a i 103/6 położonych w obrębie wsi [...].

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o planie miejscowym doszło do zmiany przepisów. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. zmieniono art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określeniu w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Organ natomiast procedował opierając się na brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 zm. u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem dnia 13 grudnia 2012 r. zaskarżonego planu, w § 7 pkt 13 zawarto zapis o minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha (uchwała nr XXV/230/2012).

W tych okolicznościach należało ocenić dopuszczalność postanowienia o ustaleniu minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, skoro wcześniejsze brzmienie art. 15 u.p.z.p. nie przewidywało takiej możliwości.

W ocenie Sądu, zaprezentowane w skardze w tym przedmiocie stanowisko Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Pomijając argumentację zawartą w skardze, którą Sąd w pełni akceptuje należy wskazać na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości.

Przede wszystkim jednak z ust. 2 art. 93 u.g.n. wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę, II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. Sąd ten stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadny jest wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 13 uchwały nr XXV/230/12.

Ponadto, jak wskazano na wstępie, Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, władny jest zatem stwierdzić nieważność nawet całości zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność orzeczenia w takim właśnie zakresie.

Jak wyżej wskazano – w związku z brzmieniem przepisu art. 4 ust. 2 zm. u.p.z.p. Rada winna przy uchwalaniu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p. Radę obowiązywał zatem przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu zgodnie z którym "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium" a nie w brzmieniu "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Zaskarżony plan miejscowy ma zatem spełnić nie warunek "braku naruszenia" ale warunek "zgodności" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż w przypadku terminów "spójność", czy "niesprzeczność" stosowanych przez ustawodawcę w innych wersjach analizowanego przepisu.

Zdaniem Sądu warunek "zgodności" przedmiotowej uchwały ze studium nie został spełniony.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/186/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice terenu objętego projektem planu znajdują się w "obszarze D" określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Więcbork uchwalonego uchwałą nr XXXIX/ 258/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 czerwca 2001 r. Jak wynika z przesłanego Sądowi wypisu Studium "obszar D" to "obszar o średniej przydatności dla rolnictwa, preferencyjny dla wielofunkcyjnego rozwoju wsi, z udziałem przetwórstwa oraz usług i rzemiosła (...) Obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie [...], w sposób znaczący poddany jest wpływom miasta. Dotyczy to szczególnie wsi[...], która graniczy bezpośrednio z [...] (...) Obszar D posiada cechy tworzącej się strefy podmiejskiej, gdzie średni poziom rolnictwa wymusza niejako szukanie alternatywnych form gospodarczych /usługi, przetwórstwo, rzemiosło uciążliwe, bazy, składy, hurtownie/. Funkcja lokalna – produkcja i obsługa rolnictwa z sukcesywnym powiększaniem areału pod produkcję warzyw i owoców, uzupełniająca – preferowanie usług, w tym uciążliwych na potrzeby miasta".

Powyższe przeznaczenie obszaru D zdaniem Sądu nie da się pogodzić z zapisami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, który w granicach planu przewiduje wyłącznie tereny o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, zieleni urządzonej i drogi publicznej (§ 6 ust. 2 pkt 1 planu), przy czym dopuszczalne usługi nie mogą mieć charakteru uciążliwego dla funkcji mieszkalnej (§ 7 pkt 2 uchwały). Studium dla terenu objętego planem nie tylko nie przewiduje jakiejkolwiek funkcji mieszkaniowej – czy to jako głównej, czy jako uzupełniającej, ale wręcz przewiduje funkcje, z którymi z natury rzeczy wiążą się uciążliwości dla funkcji mieszkaniowej – przetwórstwo, bazy, składy, hurtownie, "rzemiosło uciążliwe", wprost zastrzegając, że jako funkcja uzupełniająca preferowane są usługi "w tym uciążliwe". Studium nie wprowadza przy tym na obszarze D żadnych stref grupujących mniej i bardziej uciążliwe funkcje. Tego rodzaju ustaleń studium nie da się pogodzić z przewidywaną w zaskarżonym planie zabudową mieszkaniową, w której funkcja mieszkaniowa jest chroniona do tego stopnia, że nawet dopuszczalne jako uzupełniające usługi nie mogą mieć charakteru uciążliwego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwalony plan w sposób istotny narusza warunek określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.