Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 788/08 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek J.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 788/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda Jeleniogórski ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec km 0+000.00 - Krzyżowa km 48+207.17. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej decyzji.

Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], rozstrzygnął o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec – Krzyżowa prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb G., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], AM-1 o powierzchni 0,2112 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,4126 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,1892 ha, nr [...], AM-1 o powierzchni 0,4143 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.W. za dokonane wywłaszczenie w kwocie 208.150, 00 zł. Ponadto organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegała wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołanie zawierało zarzuty dotyczące pozbawienia możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J.W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości. Brak jest w aktach sprawy pisma, z którego wynikałaby zgoda strony na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda Dolnośląski, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia [...] października 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia [...] listopada 2004 r. na zawarcie umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, pismem z dnia [...] lipca 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność J.W.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś dnia [...] października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Na mocy tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy K.K. wykonał operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami.

Zdaniem organu autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 – 2006, położonych na terenie powiatów: bolesławieckiego oraz zgorzeleckiego ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów G., N.W., W., Cz., S. oraz P. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami.

W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy zdaniem organu o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie.

Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. Z kolei art. 156 ust. 4 tej ustawy stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W toku niniejszej sprawy upłynął termin ważności operatu szacunkowego, zatem Wojewoda wystąpił o potwierdzenie jego ważności do właściwego rzeczoznawcy majątkowego, który umieścił stosowną klauzulę potwierdzającą ważność operatu na dzień [...] stycznia 2008 r. Pismo w tej sprawie przesłane zostało do Ministra Infrastruktury, który poinformował strony w trybie art. 10 kpa o uzupełnieniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1 a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nie miały uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Natomiast wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, z których ponadto wynikało, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.

Minister zauważył także, że w odwołaniu strona podniosła, iż została przez organ pierwszej instancji pozbawiona prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r., a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków. W związku z powyższymi zarzutami strony organ odwoławczy stwierdził, iż rozprawa z [...] czerwca 2007 r. była już ósmą z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i chce osobiście uczestniczyć w rozprawie. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował J.W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Ponadto Wojewoda każdorazowo informował też stronę o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidzianym terminie załatwienia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Dolnośląski dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy jest w ocenie organu odwoławczego aż nad wyraz dużą chęcią do ułatwienia stronie uczestnictwa w rozprawie. W ocenie organu II instancji nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia, skutkującą odroczeniem rozprawy, przesłanie zawiadomienia o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawiane przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynikał fakt obowiązkowego stawiennictwa. Minister podkreślił też, iż zgodnie z art. 94 par. 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy uznał także, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, jednak z możliwości tej nie skorzystała.

Od decyzji Ministra Infrastruktury J.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r., podnosząc, że decyzja Wojewody jest wadliwa ponieważ:

1. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego GDDKiA nie złożyła mu

pisemnej oferty do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości,

2. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił mu czynnego udziału w

administracyjnej rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] czerwca 2007 r., która

odbyła się w Urzędzie Wojewódzkim czym rażąco naruszył art. 10 par. 1 kpa,

3. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan

wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania,

4. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia

służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek ewid. nr

[...], AM-1 i [...], AM-1 z obrębu G.,

5. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania

nieruchomości,

6. w toku postępowania odwoławczego organ II instancji pomimo dołączenia do akt

publikacji prasowych dotyczących kilkuset procentowego wzrostu cen

nieruchomości, zaniechał w tym zakresie skontrolowania opinii biegłego,

7. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż operat

szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku,

8. organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że operat z [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje nieruchomości, które nie były podobne do wywłaszczonej, oraz nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a powyższy operat nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

9. organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za

korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres od [...] października 2006 r. do dnia w którym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna,

10. wydano ją w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody Jeleniogórskiego nr [...] z

dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu autostrady płatnej A-4.

Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że nie otrzymał od Wojewody Dolnośląskiego pism wyznaczających mu termin do dnia [...] listopada 2004 r. na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy.

W odpowiedzi ma skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie środka zaskarżenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Sąd podkreślił, że skarżącemu, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze, została doręczona pisemna oferta z dnia [...] listopada 2003 r. do zawarcia umowy przeniesienia nieruchomości, zaś odbiór tej oferty skarżący pokwitował osobiście w dniu 27 listopada 2003 r. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się też pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2004 r. wyznaczające do dnia [...] listopada 2004 r. termin do zawarcia przez J.W. umowy cywilnoprawnej z GDDKiA, dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Jednakże w materiale dokumentacyjnym nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu, a dopiero skuteczne doręczenie takiego pisma stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem organ odwoławczy uznał, bez wyjaśnienie tej okoliczności, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie brakującego dowodu doręczenia tego zawiadomienia, albo wykazania za pomocą innych dowodów, że pismo to skutecznie zostało doręczone skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Jak zauważył Sąd, jedna z przyjętych do analizy nieruchomości ma 66 m2, pozostałe działki też są znacznie mniejsze od wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 1,2273 ha. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że rzeczoznawca przyjmując do porównań takie działki, powinien wyjątkowo dokładnie uzasadnić dlaczego pomimo wyraźnej różnicy powierzchni nie miało to wpływu na cenę transakcji. Tym bardziej, gdy rzeczoznawca wskazał w operacie, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o powierzchni 0,2700 ha GDDKiA zapłaciła 7,60 za m2, a w lipcu 2006 r. za nieruchomość o powierzchni 0,5546 ha 21 zł za m2. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. Także twierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, w sytuacji dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku było, zdaniem Sądu, zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że znaczna część zarzutów odwołania odnosiła się do operatu szacunkowego. Wprawdzie rzeczoznawca, zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w dacie jej wydawania ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad 2 lat. Organ odwoławczy nie dostrzegł też, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie 111573 zł przez powierzchnię działki 0,3346 ha wynika cena 1 m2 gruntu 33 zł, a nie jak wskazano w tabeli 20,87 zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to oczywista pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, czy metod wyceny nie odniósł się do zarzutów dotyczących jego wadliwości, a tym samym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Brak ustosunkowania się organu odwoławczego do powyższych kwestii stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy – ponownie rozpoznając sprawę – winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, zwracając szczególną uwagę na to, czy skarżącemu zostało doręczone pismo Wojewody Dolnośląskiego wyznaczające mu termin do zawarcia z GDDKiA umowy cywilnej, a następnie dokonać oceny czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione, podnosząc między innymi, że sprzedaż nieruchomości pod budowę dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny, ponieważ nabywcą jest zawsze GDDKiA, brak jest zatem konkurencji pomiędzy stronami transakcji. Poza tym sprzedawca nie ma innej realnej możliwości zbycia takiej nieruchomości, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania wyłącznie pod inwestycję drogową. Rynek w takiej sytuacji obejmuje transakcje dokonywane na terenie inwestycji z określonym inwestorem. Dlatego też ustawodawca odrębnie unormował sprawę nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawie administracyjnej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że organ wyznaczył 8 terminów rozpraw administracyjnych, od każdego z nich skarżący wnosił o odroczenie przedkładając krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, lub zaświadczenia o terminach rozpraw przed sądem powszechnym, na których stawiennictwo osobiste skarżącego nie było obowiązkowe. Skarżący nie skorzystał też z możliwości ustanowienia swojego pełnomocnika, o której to możliwości, a nie obowiązku, poinformował go organ. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, doręczył mu także operat szacunkowy. Zatem skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a art. 10 §1 KPA nie został przez organ naruszony.

Niezasadny, w ocenie Sądu I instancji, był też zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ o tym jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 119 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a regulacja o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.

Odnosząc się do zarzutu nie ustanowienia służebności drogi koniecznej, Sąd podniósł, że przepis art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) do której to ustawy odwołuje się art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że autostradą jest droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażona przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ja drogami transportu lądowego i wodnego, wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników autostrady. Wobec tego ustanowienie służebności na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami podważałoby ustawową definicję autostrady, ponieważ droga na której ustanowionoby taką służebność nie mogłaby być uznana za autostradę. Bezzasadnym w ocenie Sądu był także zarzut dotyczący oparcia decyzji wywłaszczeniowej o wadliwą, zdaniem skarżącego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, bowiem decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i nie mogła podlegać ocenie sądu w niniejszym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.W., reprezentowany przez radcę prawnego R.F., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy P.p.s.a., a wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 107 § 1 kpa polegającej na przyjęciu, iż brak rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach na jaki dzień ustalono stan nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania nie jest wadą, w sytuacji gdy stan nieruchomości ma zasadniczy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości,

b) błędnej wykładni art. 134 ust. 1 – 4 w związku z art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalanie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w taki sposób, aby rzeczoznawca majątkowy używał do porównań transakcji porównawczych nieruchomości, które nigdy nie były eksponowane na rynku, a strony umowy działały w sytuacji przymusowej, w okoliczności gdy jest to wprost sprzeczne z literalną wykładnią art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegającej na przyjęciu, iż obowiązek wskazania przez organ w decyzji wywłaszczeniowej terminu wydania nieruchomości jako elementu osnowy decyzji jest wypełniony również w razie późniejszego wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy z art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, iż decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydawana na wniosek zainteresowanego podmiotu i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co w rezultacie oznacza, że organ wydający decyzję jest zobowiązany – chcąc działać na podstawie przepisów prawa – wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy, o których mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż późniejsza decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości sanuje braki formalne decyzji wywłaszczeniowej,

d) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, iż z chwilą wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego dnia [...] lipca 2007 r. decyzji o wywłaszczeniu działek o numerach [...], [...], [...] i [...] obręb G., wspomniane działki stanowią autostradę, co wykluczało ustanowienie niezbędnych służebności lub obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających niedogodnościom jakie wystąpiły dla właściciela nieruchomości sąsiedniej. W istocie Sąd winien zastosować art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i uznać, że istnieje potrzeba zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości sąsiedniej w sytuacji gdy przepis art.. 120 ustawy o

gospodarce nieruchomościami stanowi o tym wprost, zaś dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany w punkcie 12 decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] zmieniającej decyzję Wojewody Jeleniogórskiego Nr [...] z dnia [...] marca 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Zgorzelec – Krzyżowa

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji pierwszej instancji mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Błędne ustalenie faktów dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji i uznanie przez Sąd, iż Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] października 2004 r.,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 kpa w związku z art. 94 § 2 kpa i art. 79 § 2 kpa. Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. co pozbawiło skarżącego możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań biegłemu, rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż brak rozstrzygnięcia, co do daty, na jaką ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowanie jest istotnym brakiem decyzji, gdyż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zaniedbanie jest tym bardziej rażące, gdyż w istocie brak jest decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w rozumieniu powołanej ustawy. W ocenie kasatora nie można uznać ze jest nią decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r., ponieważ brak w tym zakresie stosownych przepisów przejściowych, a żaden z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie utożsamia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zdaniem skarżącego wadliwe jest stwierdzenie, iż dopuszczalny jest brak rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, co do momentu na jaki ustalono stan wywłaszczanej nieruchomości przy wyliczaniu odszkodowania, ponieważ jest ono sprzeczne z wykładnią artykułu 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 107 § 1 kpa.

W ocenie skarżącego Sąd dokonał także błędnej wykładni art. 134 ust. 1 – 4 w związku z art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalanie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w taki sposób, aby rzeczoznawca majątkowy używał do porównań nieruchomości, które nigdy nie były eksponowane na rynku, a strony umowy działały w sytuacji przymusowej, podczas gdy jest to wprost sprzeczne z literalną wykładnią art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że wartość rynkowa to najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu określonych założeń, między innymi poprzez użycie do porównań transakcji nieruchomości podobnych, gdy strony umowy nie działały w sytuacji przymusowej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem kasatora, rzeczoznawca użył do porównania transakcje dotyczące nieruchomości podlegających wywłaszczeniu pod autostradę A-4, których właściciele znajdowali się w sytuacji przymusowej (w razie niewyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości i tak podlegałyby one wywłaszczeniu) i nigdy nie były eksponowane na wolnym rynku, a ceny takich nieruchomości znacznie odbiegają od cen osiąganych w warunkach wolnorynkowej sprzedaży, gdzie właściciel ma możliwość negocjowania ceny aż do osiągnięcia zadowalającej go kwoty. Nie upłynął również niezbędny czas do wynegocjowania warunków umowy, ponieważ w myśl art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawców majątkowych, a nie w wyniku negocjacji pomiędzy sprzedającym i kupującym. Ustawowy wymóg wzięcia przez rzeczoznawcę pod uwagę cen transakcji realizowanych w sytuacji, w których strony nie działały w sytuacji przymusu oznacza to, że rzeczoznawcy winni uwzględniać ceny nieruchomości zbywanych na wolnym rynku, nie zaś nieruchomości zbywanych w drodze umowy zawieranej z inwestorem, albowiem wówczas również mamy do czynienia z działaniem właściciela nieruchomości pod przymusem, który mając alternatywę – sprzedaż w drodze umowy z inwestorem bądź wywłaszczenie, wybiera to pierwsze rozwiązanie tylko w celu uniknięcia przymusu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż, w jego ocenie, wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości żadną miarą nie może stanowić spełnienia ustawowego wymogu określenia w decyzji wywłaszczeniowej terminu wydania nieruchomości. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest decyzją wydawaną wyłącznie na wniosek zainteresowanego i już po fakcie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zatem w sytuacji, gdyby zainteresowany podmiot nie wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości trudno uznać za trafione twierdzenie Sądu, że niezamieszczenie w decyzji wywłaszczeniowej terminu do wydania nieruchomości jest bez znaczenia z uwagi na wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji niewłaściwe zastosował także art. 4 pkt. 11 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż błędne uznał, iż z chwilą wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego dnia [...] lipca 2007 r. decyzji o wywłaszczeniu działek o numerach [...], [...], [...] i [...] obręb G., wspomniane działki stanowią autostradę, co wykluczało ustanowienie niezbędnych służebności lub obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających niedogodnościom jakie wystąpiły dla właściciela nieruchomości sąsiedniej. W rzeczywistości z chwilą wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji o wywłaszczeniu wskazanych działek, nie stały się one autostradą, lecz tylko zostały przeznaczone na budowę autostrady, co stanowi zasadniczą różnicę w świetle powołanych wyżej przepisów. W ocenie skarżącego Sąd winien zastosować art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na skutek wywłaszczenia wskazanych działek, działki sąsiednie o numerach [...] i [...] utraciły dostęp do drogi publicznej, zaś ochrona interesów osób trzecich w tym zakresie została zagwarantowana w punkcie 12 decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. Brak rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody Dolnośląskiego o ustanowieniu służebności w postaci ustanowienia drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek skarżącego o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oznacza, że organ orzekający o wywłaszczeniu nie zastosował w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował postępowanie Wojewody Dolnośląskiego i Ministra Infrastruktury, co oznacza, że sam naruszył wspomniany przepis, gdyż dokonał niewłaściwej oceny zastosowania prawa materialnego przez organy administracji państwowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując postępowanie Wojewody Dolnośląskiego dokonał błędnego ustalenia faktycznego i miało to istotne znaczenie dla oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wadliwym jest przyjęcie przez Sąd, że Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak było dowodu doręczenia skarżącemu pism z dnia [...] października 2004 r., wzywających stronę do zawarcia umowy cywilnoprawnej z GDDKiA do dnia [...] listopada 2004 r. W aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek informacji, że Wojewoda Dolnośląski podczas wydawania decyzji wywłaszczeniowej posiadał potwierdzenie odbioru tych pism. Brak dowodu doręczenia skarżącemu pism z dnia [...] października 2004 r., ewentualnie oświadczenia skarżącego, iż Wojewoda Dolnośląski rzeczywiście wyznaczył skarżącemu wskazany termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej oznacza, że Wojewoda nie miał prawa do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przyjęcie przez Sąd faktu, że Wojewoda Dolnośląski wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy spowodowało błędną ocenę postępowania organu i fakt ten mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania sądowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był dokonać oceny decyzji poprzedzającej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008r. z punktu widzenia zarzutów stawianych jej w skardze i rozważyć możliwość jej uchylenia stosownie do wniosku skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 135 P.p.s.a konieczna wręcz jest ocena przez Sąd administracyjny nie tylko prawidłowości zaskarżonych decyzji ale także tych, które nie są przedmiotem skargi, dotyczą zaś wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy. Brak rozstrzygnięcia Sądu w kwestii decyzji organu I instancji powoduje, iż w obrocie prawnym funkcjonuje wadliwa decyzja administracyjna, której uchylenia domagał się skarżący z powodu wadliwości wskazanych w skardze. Zdaniem kasatora Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania, gdyż zaakceptował wadliwe działanie Wojewody, który w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 kpa w związku z art. 94 § 2 kpa i art. 79 § 2 kpa poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. z powodu kolizji terminów, co pozbawiło go możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdy skarżący dowiedział się o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] czerwca 2007 r., pismem z dnia [...] maja 2007 r. złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na kolizję terminów. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że na dzień [...] czerwca 2007 r., w sprawie o sygnaturze akt VK 1357/03, Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia wyznaczył już wcześniej rozprawę na godzinę 9:30, w której występował w charakterze oskarżonego. Z tego względu niemożliwa była obecność skarżącego w miejscowościach oddalonych od siebie o około 350 km w tym samym dniu prawie o tej samej godzinie. Fakt, że wolą skarżącego była chęć osobistego uczestnictwa na rozprawach tego samego dnia we Wrocławiu i w Warszawie, a więc w miejscowościach od siebie oddalonych o około 350 km był, w ocenie kasatora, przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Wojewoda Dolnośląski bezpodstawnie oddalając wniosek o odroczenie rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia w dniu [...] czerwca 2007r. w Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu pozbawił skarżącego między innymi prawa zadawania pytań biegłemu, rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej przez co naruszył art. 79 § 2 kpa a to z kolei oznacza, że skarżącego pozbawiono prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oznacza to, iż rażąco naruszony został art. 10 kpa. Zdaniem pełnomocnika strony naruszenie przez organ administracji art. 10 kpa, art. 79 § 2 kpa lub art. 94 § 2 kpa oznacza, że Sąd winien na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a uchylić decyzję Wojewody Dolnośląskiego, gdyż naruszone zostało prawo dające podstawę do wznowienia postępowania. Fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i nie uchylił decyzji pierwszej instancji oznacza, że Sąd naruszył powołane przepisy proceduralne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna J.W. posiada usprawiedliwione podstawy, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne.

Zasadnie uznał Sąd za błędną ocenę Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia [...] października 2004 r., wyznaczającego termin zawarcia umowy do [...] listopada 2004 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku, skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy, miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. nakłada na Sąd Administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż nie jest to tylko uprawnienie Sądu pierwszej instancji, lecz ustawowo nałożony obowiązek.

Tak więc w przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia prawa tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko będzie zachodzić sytuacja, że naruszenia te zostaną usunięte przez organ odwoławczy, zwłaszcza jeżeli uwzględni się jego uprawnienie przewidziane w art. 138 § 1 K.p.a.

W sytuacji gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Argumentację powyższą wzmacnia zasadny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący.

Istotną wadliwość stanowi przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika. Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

Zgodzić należy się z oceną Sądu, iż skarżący był prawidłowo wzywany na kolejne rozprawy odbywające się w sprawie, także na tę wyznaczoną na dzień [...] czerwca 2007 r.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski wyznaczał aż osiem terminów rozpraw, na które skarżący nie stawiał się, za każdym razem przedstawiając bądź to krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, bądź też wskazując na zbieg tych terminów z datami wyznaczenia rozpraw w innych postępowaniach, w których J.W. brał udział, w sprawach toczących się przed sądami powszechnymi. Za każdym razem strona twierdziła, że jest żywotnie zainteresowana sprawą i wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawach, co powodowało odraczanie rozpraw w kolejnych terminach. Powtarzalność sytuacji może wprawdzie wskazywać na to, iż strona nie dążyła do szybkiego rozpoznania sprawy, jednakże w świetle pisma skarżącego z dnia [...] maja 2007 r., także jego nieobecność na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. należało uznać za usprawiedliwioną zaś podany powód – termin rozprawy w sprawie karnej – jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a.

Jeśliby nawet uznać, że skarżący mógł przezwyciężyć tę przeszkodę – to organ ze względu na specyfikę sprawy winien rozważyć, czy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy. Wobec licznych zarzutów strony w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego (co zasadnie podniósł również Sąd pierwszej instancji) zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony, gdyż udział w niej tylko przedstawiciela inwestora i rzeczoznawcy uniemożliwił osiągnięcie celu rozprawy, a więc wyjaśnienia wątpliwości co do przyjętej wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie ocenił też, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 u.g.n.

Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone w tej materii błędy organów przez WSA Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się w pełni do kwestii prawidłowości stosowania prawa materialnego. Jednakże niektóre z zarzutów w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych mogły podlegać ocenie. Jako niezasadny uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. należy zgodzić się z twierdzeniem kasatora, przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości.

Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie Sąd przyjął, iż w sytuacji gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 specustawy) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości przedwczesnym byłaby ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co będzie dopiero możliwe po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń skarżącego do operatu oraz zastrzeżeń podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakłada na organ wywłaszczeniowy ustanowienie szczególnych obowiązków, które obciążają podmiot występujący z wnioskiem o wywłaszczenie.

Ma to miejsce wówczas, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom jakie mogą powstać wskutek wywłaszczenia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ w decyzji wywłaszczeniowej ustanawia niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom.

Przepis art. 120 u.g.n. (mający zastosowanie w zw. z art. 16 ust. 2 specustawy) stanowi swoiste uzupełnienie art. 119 u.g.n. i przesądza o konieczności zamieszczenia dodatkowych elementów w decyzji o wywłaszczeniu, gdy wywłaszczenie nieruchomości ujemnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie np.: konieczność znoszenia określonych uciążliwości, brak dojazdu lub dalszy dojazd, utrata pożytków.

Z uwagi na odesłanie zamieszczone w art. 23 specustawy przepis ten ma także zastosowanie przy wywłaszczeniu nieruchomości pod drogi publiczne, a także z uwagi na treść art. 16 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie. Przepis ten nakazywał wprost zamieszczenie w decyzji elementów określonych w przepisach odrębnych. Nie jest uprawniony pogląd, jakoby charakter i cechy drogi krajowej wynikające m.in. z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwalniały organ wywłaszczeniowy od rozważenia tych kwestii i orzekania o nich w decyzji. Wobec ustawowego obciążenia wnioskodawcy wywłaszczenia obowiązkiem budowy szczególnych urządzeń znoszących uciążliwości może powstać spór pomiędzy stronami co do potrzeby lub rodzaju obowiązku, jaki ma być nałożony na podmiot występujący o wywłaszczenie.

W takim przypadku organ, w toku postępowania, winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, a w szczególności zasięgnąć opinii biegłych (art. 84 § 1 Kpa). Pogląd o konieczności rozszerzenia zakresu postępowania wyrażają między innymi autorzy komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. LexisNexis 2005 r. str. 413) i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje on na aprobatę. Nie można natomiast uznać za trafne stanowiska organów wywłaszczeniowych, które odsyłają stronę w tej kwestii do postępowania sądowego. Skoro z woli ustawodawcy obowiązki mające charakter cywilnoprawny, np. ustanowienie służebności, budowa urządzeń itp., zostały przekazane do drogi administracyjnej, a ich konkretyzacja ma nastąpić w decyzji administracyjnej, przesądza to o publicznoprawnym charakterze powinności organu. Nieusprawiedliwiony jest zatem pogląd o drodze cywilnoprawnej do dochodzenia powyższych roszczeń. Argumentem wzmacniającym zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie jest także to, iż organ administracji nie może przerzucać na obywatela obowiązków, które obciążają organ oraz wnioskodawcę wywłaszczenia.

W tej sprawie art. 120 u.g.n. winien znaleźć zastosowanie, bowiem wskutek wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości działki sąsiednie nr [...] i [...] utraciły dostęp do drogi publicznej.

Nie sposób pominąć nadto obowiązków nałożonych na podmioty występujące z wnioskiem o wywłaszczenie oraz organy w decyzji Wojewody Jeleniogórskiego nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., w której przyjęto, iż zaproponowane zostaną dojazdy do terenów leśnych i rolnych przeciętych autostradą, zaś po zmianie tej decyzji rozstrzygnięciem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. obowiązek ochrony interesów osób trzecich skonkretyzowano w sposób następujący: " na terenach przebiegu autostrady zapewnić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych przez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pół przeciętych autostradą".

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na treść art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego tylko wówczas gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostaje uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę, brak było podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżył on bowiem wyrok uwzględniający jego skargę i uchylający decyzję ostateczną. W takim zaś przypadku stronie skarżącej zwrot kosztów nie należy się.