Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie SO del. Robert Hałabis, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Strefa Usług Komunalnych" z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla członków Zgromadzenia Związku Międzygminnego oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...], nr [...], z dnia [...], w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla członków Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...].

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotową uchwałą ustalono zasady przyznawania i wysokość diet dla członków Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...], a także uregulowano zasadę zwrot kosztów podróży służbowych przedstawicieli tegoż zgromadzenia.

Jako podstawę prawną został wskazany art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako u. s. g. Przywołany przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy , radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 i 3 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku międzygminnego jest zgromadzenie związku, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.s.g., w skład zgromadzenia związku wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku, a na wniosek wójta – rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.).

Organ nadzoru wywiódł, że osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu u.s.g. Brak jest regulacji prawnych, pozwalających na stosowanie do członków zgromadzenia związku, poprzez analogię, przepisów u.s.g. dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku, funkcji.

W ocenie organu nadzoru, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., nie jest terminem tak pojemnym , aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu wykonawczego osoby prawnej. Treść art. 69 ust.3 w powiązaniu z art. 25 u.s.g., mówiąca o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, nie pozwala zgromadzeniu na przyznanie członkom związku diety ani uprawnienia do uzyskania zwrotu kosztów podróży służbowej, w rozumieniu art. 25 ust. 4 u.s.g.

Organ nadzoru wywiódł, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet, przez organ stanowiący związku międzygminnego dla członków zarządu związku. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz 1458 ze zm.) - dalej jako u.p.s., jedyną podstawą do przyznania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu związku jest zatrudnienie na podstawie wyboru, o ile statut związku tak stanowi. Statut Międzygminnego Związku [...] nie zawiera w tej materii stosownych regulacji.

Reasumując organ nadzoru wyraził pogląd, że działając w ramach związku międzygminnego (osoby prawnej) lub też składu jego organu wykonawczego (§1 ust 1 pkt 6 i 7 i ust. 2 przedmiotowej uchwały) czy komisji rewizyjnej (§1 ust. 1 pkt 4 i 5 przedmiotowej uchwały), prowadząc sprawy związku (reprezentując związek) i otrzymując wynagrodzenie za udział w posiedzeniach zgromadzenia, członek zgromadzenia nie wykonuje bezpośrednio czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych (obywatelskich). Czynności te należy bowiem łączyć wyłącznie z bezpośrednim realizowaniem zadań społecznych np. przez wykonującego mandat posła (senatora, radnego), a nie z prowadzeniem spraw, zarządzaniem i reprezentowaniem osoby prawnej, nawet jeżeli osoba prawna jako taka, została powołana dla realizowania zadań publicznych (społecznych).

Funkcja członka zgromadzenia (lub zarządu) związku międzygminnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Członków zgromadzenia związku nie można również uznać za oddelegowanych radnych gmin tworzących związek, ponieważ w skład zgromadzenia związku wchodzą zasadniczo wójtowie, a w wyjątkowych przypadkach inne osoby (art. 70 u.s.g.).

Skargę sądową na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyło Zgromadzenie Międzygminnego Związku [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 69 ust 3 w związku z art. 25 ust. 4 u.s.g., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, iż zgromadzenie związku międzygminnego nie posiada kompetencji do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych członków zgromadzenia związku międzygminnego.

Wskazując na te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że szereg przepisów u.s.g. dotyczących funkcjonowania rady gminy, jak też członków rady gminy znajduje zastosowanie w przypadku związku międzygminnego, na zasadzie przepisu art. 69 ust. 3 u.s.g. Patrząc przez pryzmat przepisów u.s.g., istnieje duże prawdopodobieństwo, a niekiedy wręcz identyczność regulacji w zakresie organizacji zgromadzenia związku i rady gminy, jak też statusu formalnego członków zgromadzenia związku międzygminnego i radnych rady gminy.

Strona skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10 stwierdziła, że w orzeczeniu tym sąd nie zanegował zapisu zawartego w statucie, w myśl którego członkowie zgromadzenia, zarządu i komisji mogą otrzymywać diety za udział w posiedzeniach oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Tymczasem regulacja dotycząca uchwalenia diet i zasad zwrotu kosztów podróży służbowych członkom zgromadzenia oraz zarządowi związku znajduje się również w Statucie Związku Międzygminnego [...]. Dieta dla radnych jest postrzegana jako rekompensata za pracę w organach samorządu, a także jako rekompensata utraconych zarobków, w przypadku radnego będącego w stosunku pracy. Powyższa definicja diety pomija aspekt wykonywania, bezpośrednio lub pośrednio, czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych. Dieta należy się tylko za pracę w organach samorządu, a w przypadku radnego - pracownika ma mu zrekompensować ewentualny utracony zarobek, przy czym dla istoty diety nie jest ważka okoliczność, czy utrata zarobków nastąpiła czy też nie.

W ocenie strony skarżącej następuje zatem tożsamość celów, które ma zrekompensować dieta, tak w przypadku radnych gminy, jak też członków zgromadzenia związku międzygminnego, a kwestia istoty bycia radnym gminy, nie ma tu znaczenia.

Skarżąca podniosła, że w zakresie zwrotu kosztów podróży służbowych, aktualne są uwagi odnośnie diety , przy czym powoływanie się przez Wojewodę na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 66 poz. 800 z późn. zm.), jako argument wykluczający możliwość ustalenia dla członków zgromadzenia związku międzygminnego zwrotu kosztów podróży służbowej jest nietrafny, gdyż z mocy przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., tenże zwrot się należy.

W odniesieniu do argumentu, że wyżej wymienione świadczenia są należne tylko przypadku wykonywania bezpośrednio czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych, strona skarżąca zauważyła, że związek międzygminny przejmując od gminy zadania publiczne w zakresie swoich organów, wykonuje te same obowiązki społeczne co organy samorządu gminnego. Dla przykładu, gdy określona gmina wykonuje wspólnie z innymi gminami zadania publiczne poprzez utworzenie związku międzygminnego, to członek organów tegoż związku zdejmuje z członka organów samorządu gminnego wykonywanie i to bezpośrednio czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych, gdyż radny gminy takich obowiązków w zakresie związku międzygminnego nie pełni.

Innymi słowy, jeżeli radny rady gminy nie wykonuje bezpośrednio czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych, na skutek działalności związku międzygminnego, to takie czynności są wykonywane przez członków zgromadzenia związku międzygminnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 25 ust 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie zaś do art. 25 ust.10 u.s.g., Minister właściwy do spraw administracji określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń.

Na podstawie tego upoważnienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 31 lipca 2000 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy

( Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.).

Przepisy u.s.g. nie definiują pojęcia "dieta". Nie budzi jednak wątpliwości, że w stosunku do radnych czynnych zawodowo "(...) przez pojęcie diety należy rozumieć pewien rodzaj świadczeń, mających za zadanie kompensowanie utraconych w związku ze sprawowaniem powierzonej funkcji zarobków i poniesionych jednocześnie w związku ze sprawowanym mandatem kosztów. Przy czym koszty te nie są kosztami podróży (...)" (Alicja Jochymczyk - Komentarz do art. 25 u.s.g., zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Lex (Lex Omega). Natomiast w przypadku radnych, którzy nie świadczą zawodowo żadnej pracy, ani też nie prowadzą zarobkowo działalności gospodarczej - "(...) dieta stanowić będzie rekompensatę zarobków, które mogliby wykorzystać, gdyby nie poświęcili się realizacji zadań płynących z powierzonego im mandatu" (Alicja Jochymczyk- ibidem).

Nie ulega wątpliwości, że powyższe regulacje skierowano do osób wykonywających funkcję radnego (rady gminy, rady miasta).

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy przytoczone unormowania mogą być stosowane na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., do członków zgromadzenia związku międzygminnego.

Na wstępie należy porównać organy gminy i związku międzygminnego, ich kompetencje oraz skład.

Organami gminy są: rada gminy i wójt. Rada gminy jest organem stanowiącym, a nadto kontrolnym wobec wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art. 18 ust. 2, art. 18a ust. 1 u.s.g.). Wójt natomiast jest organem wykonawczym (art. 26 ust. 1 u.s.g.).

Organami związku międzygminnego są : zgromadzenie związku i zarząd związku. Kompetencje tych organów, odpowiadają co do zasady kompetencjom organów gminy (zob. art. 69 ust. 1 i art. 73 ust. 1 u.s.g.).

W skład rady gminy wchodzą radni (osoby fizyczne). Związek międzygminny tworzą natomiast gminy (osoby prawne) będące jej uczestnikami. Skład zgromadzenia związku stanowią - co do zasady wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.).

Konstrukcja przepisów u.s.g. wskazuje na wyraźny rozdział funkcji pełnionych w organach gminy i wprowadzenie zakazu łączenia stanowisk (incompatibilitas).

I tak osoba będąca radnym, nie tylko nie może pełnić funkcji wójta, ale nie może być z nią nawiązany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat. Nie może również pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust. 1 i 2 u.s.g.). Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy (art. 24b ust. 1 u.s.g.).

Z kolei funkcji wójta nie można łączyć, m.in. z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta.

Inaczej rzecz przedstawia się w odniesieniu do organów związku międzygminnego.

W skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku (członkowie). Na wniosek wójta, rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu – zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 1 i 2 u.s.g.).

Zarząd związku jest powoływany przez zgromadzenie spośród jego członków - z tym, że o ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członów zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu (art. 73 ust. 3 u.s.g.).

W świetle postanowień statutu Związku Międzygminnego [...], jej uczestnikami są: Miasto A oraz gminy: A, B, C, D, E, F, G (§ 1).

Członkami zgromadzenia związku są: Burmistrz Miasta A, Wójtowie Gmin (uczestników związku), a nadto 4 dodatkowych przedstawicieli reprezentujących Miasto Kraśnik na podstawie § 7 ust. 3 statutu (łącznie 12 członków).

W skład zarządu związku wchodzą 4 osoby (przewodniczący, wiceprzewodniczący oraz dwóch członków), przy czym członkowie zarządu są zasadniczo wybierani spośród członków zgromadzenia. Członkowie zarządu wybierani spoza zgromadzenia nie mogą stanowić więcej niż 1/3 składu zarządu (§ 16 ust. 1-3 statutu).

Z uchwały nr [...] kwestionowanej przez organ nadzoru wynika, że zastępca przewodniczącego zarządu nie jest członkiem zgromadzenia międzygminnego (§ 1 ust. 2 uchwały).

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, jej zakresem objęto wszystkie osoby wchodzące w skład zgromadzenia i zarządu a nadto, o czym była mowa wcześniej - wiceprzewodniczącego zarządu, nie będącego członkiem zgromadzenia.

Tymczasem art. 25 ust 4 u.s.g. odnosi się do radnych, czyli osób wchodzących w skład organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Gdyby zatem postawić znak równości między radnym rady gminy a członkiem zgromadzenia związku międzygminnego (jak chce strona skarżąca), to z tego punktu widzenia można byłoby uznać za dopuszczalne przyznanie diety oraz zwrotu kosztów podróży - członkom zgromadzenia, wyłącznie z racji pełnienia funkcji w tym organie związku międzygminnego (organ stanowiący i kontrolny). Natomiast przyznanie tego rodzaju należności członkom zarządu (nawet gdy są oni jednocześnie członkami zgromadzenia związku), nie miałoby jurydycznej podstawy. Zupełnym zaś nadużyciem jest ustalenie zryczałtowanej diety dla wiceprzewodniczącego zarządu, który nie jest nawet członkiem zgromadzenia związku (§ 1 ust. 2 uchwały).

Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi owego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku. "Potwierdza to sama ustawa, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek" zgromadzenia, a nie "radny" zgromadzenia. Członkostwo zgromadzenia ma charakter organizacyjny. W stosunku do organu wykonawczego gminy - uczestnika związku powstaje ono z chwilą dokonania wyboru danej osoby na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wobec innych osób, reprezentujących gminę - uczestnika, powstaje ono z chwilą podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy. (Kazimierz Bandarzawski [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Wydanie 3, str. 587; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2007 r.) ."

Nie można postawić znaku równości między członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, a radnym rady gminy również z tego względu, że członkami zgromadzenia są - z mocy prawa wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Mogą natomiast nimi być inne osoby (zastępca wójta, radny) desygnowane przez gminy - uczestników związku, na wniosek wójta (czyli osoby de facto zależne od wójta będącego organem wykonawczym gminy). Powstałaby zatem paradoksalna sytuacja, w której członek zgromadzenia będący wójtem (organ wykonawczy gminy) albo zastępcą wójta, poprzez stosowanie art. 69 ust. 3 u.s.g., uzyskałby świadczenia należne tylko radnym na mocy art. 25 ust. 4 u.s.g.

Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że stosowanie przepisu prawa "odpowiednio" oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej , do której norma ma być zastosowana (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1837/10; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1076/10; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/10).

Nie ma podstaw do "odpowiedniego" stosowania wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego: "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych."

Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 69 ust. 3 u.s.g., wolą ustawodawcy było, aby do zgromadzenia związku odpowiednio stosować przepisy dotyczące rady gminy. Przepisy Rozdziału 7 u.s.g. nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety i zwrot kosztów podróży dla członków tego zgromadzenia w oparciu o art. 25 ust 4 u.s.g., gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni.

Na marginesie tylko wspomnieć należy, że regulację zbieżną z unormowaniem zawartym w art. 25 ust. 4 u.s.g., ustawodawca wprowadził jedynie w stosunku do przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz jej członków, a nadto członków rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej (zob. art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g.).

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10 nie odrzucił możliwości dokonania przez zgromadzenie związku międzygminnego regulacji statutowej w zakresie diet zauważyć należy, iż owo twierdzenie nie polega na prawdzie. Otóż sąd w przywołanym wyżej wyroku badał zgodność z prawem uchwały zgromadzenia związku międzygminnego, mocą której ustalono wynagrodzenie dla przewodniczącego zarządu. Pod koniec rozważań w wyżej podanym zakresie sąd ubocznie zauważył, że statut międzygminnego związku celowego przewiduje, że członkowie zgromadzenia zarządu i komisji mogą otrzymywać diety za udział w posiedzeniach oraz zwrot kosztów podróży. Legalność powyższego zapisu nie była jednak oceniana przez sąd.

Okoliczność, że statut Związku Międzygminnego [...] przewiduje w § 11, że do zadań zgromadzenia należy m.in. "ustalenie diet i zasad zwrotu kosztów podróży służbowych członkom zgromadzenia oraz zarządu związku", nie może legitymizować podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...]. Możliwość przyznania tym osobom diety i zwrotu kosztów podróży na zasadach odnoszących się do radnych, musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej.

W tych okolicznościach Wojewoda trafnie zdecydował o wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 a u.s.g., skoro przedmiotową uchwałę wydano bez podstawy prawnej.

Na marginesie powyższych rozważań ciśnie się refleksja dotycząca kompetencji wojewody w procesie prowadzącym do rejestracji związków międzygminnych, na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307). Zauważyć bowiem należy, że prawodawca upoważnił wojewodę jedynie do zbadania zgodności z prawem uchwał rad gmin o utworzeniu związku i o przyjęciu statutu. Chyba tylko przez przeoczenie wojewoda nie został upoważniony do zbadania legalności statutu związku międzygminnego (zob. § 2 pkt 4 rozporządzenia).

Ubocznie skład orzekający wyraża pogląd, że członkom zgromadzenia związku międzygminnego przysługuje zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów podróży, o ile te koszty nie zostały pokryte przez gminy - uczestników związku. Nie można bowiem wymagać od osób pełniących pewne funkcje społecznie, w interesie społeczności lokalnej, aby działały altruistycznie i "dopłacały" do wykonywanych funkcji. Nie ma natomiast podstawy prawnej, aby w tym zakresie stosować rozwiązania analogiczne do rozwiązań przyjętych w stosunku do radnych, tj. przewidziane w art. 25 ust. 4 i 10 u.s.g. oraz w przepisach cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r.

Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.).