Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2013 r. nr IV/30/9/2013 w przedmiocie ustanowienia obwodów łowieckich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 54, w zakresie działek o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości K., 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca, 3. zasądza od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą nr IV/30/9/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r. w sprawie podziału Województwa Śląskiego na obwody łowieckie Sejmik Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590; obecnie Dz. U. 2016, poz. 486 – dalej u.s.w.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 127, poz. 1066; obecnie Dz. U. 2015, poz. 2168 z późn. zm.), dokonał podziału województwa na obwody łowieckie.

M. S., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 18 września 2017 r. złożył skargę na powyższą uchwałę w zakresie obwodu łowieckiego nr 54, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części z uwagi na sprzeczność z prawem powstałą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotową uchwałą utworzono między innymi obwód nr 54 administrowany przez Koło Łowieckie Daniel w Wanatach. Na terenie tego obwodu, w miejscowości Kamienica Polska znajdują się działki rolne nr 1 i 2 (nr księgi wieczystej [...] oraz [...]), których właścicielem jest wnoszący skargę. Zdaniem skarżącego w związku z wejściem w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, należy wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę opartą na niekonstytucyjnym przepisie (skarżący przywołał w tej mierze orzeczenia NSA). Utrwalone nadto orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych - m.in. wyroki tutejszego sądu sygn. akt II SA/Gl 85/16 i II SA/Gl 387/17, oraz prawomocne wyroki innych sądów wydane w analogicznych sprawach bazują na uznaniu, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia, gdyż od samego początku nie odpowiadał standardom konstytucyjnym.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Śląskiego wniósł o jej odrzucenie w części wykraczającej poza interes prawny skarżącego. Skarżący nie wykazał bowiem interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności całej uchwały, w tym także obejmującej obwód łowiecki nr 54 w zakresie nieruchomości, które nie stanowią jego własności. Zatem wniosek o odrzucenie skargi w tym zakresie jest uzasadniony.

Jednocześnie Sejmik wniósł o oddalenie skargi w części odnoszącej się do działek, których skarżący jest właścicielem. Wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jej podjęcia, co było zgodne z konstytucyjną zasadą działania organów na podstawie i w granicach prawa. Nadto projekt uchwały był konsultowany społecznie i publikowany na stronie internetowej Województwa Śląskiego. Odnosząc się do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ wskazał, że art. 27 Prawa łowieckiego stracił ważność dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co oznacza, że w dacie uchwalania uchwały nie doszło do naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniesiona została w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Zdaniem tut. Sądu przesłanka ta została spełniona, jako że grunty stanowiące własność skarżącego zostały włączone do obwodów łowieckich co powoduje realne ograniczenia własnościowe. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej całego obwodu łowieckiego nr 54, podczas gdy należące do niego nieruchomości stanowią tylko niewielką jego część. Natomiast dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w tej części obwodu łowieckiego nr 54, na której nie znajdują się należące do niego działki, wobec czego należało skargę w tej części odrzucić.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w pozostałym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 Prawa łowieckiego w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Jednakowoż, jak słusznie wskazuje skarżący, art. 27 ust. 1 został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Wbrew stanowisku Sejmiku Województwa Śląskiego nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydaniu uchwały będącej przedmiotem kontroli, a kwestionowany przepis utracił moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 22 stycznia 2016 r.). W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14 zauważa się bowiem, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

W konsekwencji analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność uznania nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 54 w zakresie dotyczącym działek będących własnością skarżącego.

Rozstrzygnięcie to, z uwagi na fakt, iż należące do skarżącego niewielkie działki stanowią jedynie nieznaczną część obwodu łowieckiego, pozostaje w zgodzie z art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego, który wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.