Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.10.2013 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 16.08.2013 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopię umowy o pracę zawartej od 1.01.2012 r. do dnia wydania decyzji, pomiędzy Gminą [...], a radcą prawnym M. G..

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 13.06.2013 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek K. W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od l stycznia 2012 roku do dnia złożenia wniosku, pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M. G..

W dniu 8 lipca 2013 r. Burmistrz [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od l.01.2012 roku do dnia wydania decyzji, pomiędzy Gminą [...], a radcą prawnym M. G. (znak: [...]). Organ ten wskazał, iż rozpoznając sprawę potraktował pojęcie Gminy [...] bardzo szeroko, przyjmując, iż wnioskodawca posługując się tym pojęciem ma na myśli również Urząd Miejski w R.. W związku z powyższym przedmiotowym wnioskiem objęto również udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od l stycznia 2012r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Urzędem Miejskim w R., a radcą prawnym M. G.. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Burmistrz [...] powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy). Organ ten zwrócił uwagę na fakt, że prawo do prywatności należy do dóbr osobistych (art. 11 Kodeksu pracy). Podkreślił, iż ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis względem ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Stwierdził w związku z tym, że akta pracownika, zawierające umowę o pracę – są zestawem danych osobowych, podlegających ochronie stosownie do powołanej ustawy (art. 7 pkt 1). Organ I instancji wskazał, że radca prawny M. G. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności i nie wyraziła zgody na przetwarzanie danych osobowych poprzez udostępnienie zawartej z Urzędem Miasta umowy o pracę.

K. W. w odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8.07.2013 r. – domagał się "uchylenia tej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego, bowiem nie istnieją żadne przeszkody prawne przeciwko udostępnieniu żądanej informacji".

Podkreślił, że zawarcie przez Gminę [...] umowy o pracę z radcą prawnym M. G. dotyczyło w szczególności reprezentowania przez tegoż radcę prawnego organów Gminy w sporach sądowoadministracyjnych, a zatem miało związek z pełnieniem funkcji publicznych. Informacja publiczna nie może podlegać ograniczeniom z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej. Zwrócił uwagę na funkcje jakie w procesie decyzyjnym Gminy realizuje radca prawny, oraz wskazał na prymat jawności informacji publicznej obejmującej wszelkie umowy na podstawie których dochodzi do gospodarowania środkami publicznymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.07.2013 r. (znak: [...]) uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 lipca 2013r. (znak: [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach decyzji wskazano, iż decyzja organu I instancji nie może się ostać, bowiem jej sentencja nie pozwala na precyzyjne ustalenie jakiej konkretnie informacji publicznej odmówiono udostępnienia. Z sentencji wynika bowiem, że organ odmawia udostępnienia "wszystkich umów", zaś z uzasadnienia wynika, że zawarto jedną umowę o pracę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz [...] decyzją z dnia 16.08.2013 r. – odmówił udostępnienia kopii umowy o pracę zawartej w okresie 1.01.2012 r. do dnia wydania decyzji, pomiędzy Gminą [...], a radcą prawnym M. G.. W uzasadnieniu wskazał motywy zbieżne z leżącymi u podstaw decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8.07.2013 r.

W odniesieniu zaś do wskazań organu II instancji zawartych w decyzji z dnia 30.07.2013 r. Burmistrz [...] podkreślił, że w okresie od l.01.2012 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, zawarta została jedna umowa, tj. umowa o pracę z radcą prawnym – M. G.. Stosownie do zaleceń organu II instancji, ponownie wydana decyzja zawiera rozstrzygnięcie pozwalające na precyzyjne ustalenie, tej konkretnie informacji, której udostępnienia organ odmówił.

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł K. W. podając, że radca prawny reprezentujący organy gminy w sporach sądowych jest osobą związaną z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzaną ze środków publicznych, a zatem prawo do żądanej informacji nie może doznawać ograniczeń o których mówi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałym zakresie powtórzone zostały argumenty przytoczone w odwołaniu K. W. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30.07.2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17.10.2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano, że prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest nieograniczone. Wyłączenie dostępu do informacji publicznej następuje w szczególności ze względu na ochronę danych osobowych, prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. Zwrócono uwagę na art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że umowa o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w jednostce sektora finansów publicznych nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy wynagrodzenia, stanowiącej element prywatności osoby fizycznej, chronionej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.01.2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1371/12).

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.10.2013 r. wniósł K. W.. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na prymat prawa do zapewnienia obywatelom dostępu do informacji publicznej nad prawem osoby fizycznej do ochrony jej prywatności. Podkreślił, że organy administracji pominęły okoliczność, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzania i wykonywania tych funkcji, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego, radca prawny zaangażowany w obsługę prawną urzędu Miasta [...] ma związek z pełnieniem funkcji publicznych. Informacja o umowach zawieranych z radcą prawnym, nie może podlegać ograniczeniom z powołaniem się na ochronę jego prywatności, czy też na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zaakcentował skarżący prymat jawności działań władzy publicznej nad ochroną prywatności osób związanych z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzanych ze środków publicznych.

Zdaniem skarżącego, radcę prawnego reprezentującego organy gminy w sporach sądowych należy uznać za osobę związaną z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzaną ze środków publicznych. Nie stosuje się więc do niego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie dotyczącym udostępnienia umowy dotyczącej obsługi prawnej zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z takim radcą prawnym, niezależnie od charakteru stosunku łączącego radcę z jednostką gminną. Skarżący zwrócił nadto uwagę na jawność gospodarowania środkami publicznymi wynikającą z ustawy o finansach publicznych.

Skarżący podkreślił także, że rażącym nadużyciem jest odmowa udostępnienia całej umowy o pracę zawartej przez Gminę z radcą prawnym z powołaniem się jedynie na ochronę tajemnicy wynagrodzenia. Nie było bowiem żadnych przeszkód aby udostępnić skarżącemu kopię umowy po dokonaniu anonimizacji tylko tych fragmentów umowy, których ujawnienie organ uważał za naruszające prywatność osoby fizycznej. W szczególności trudno, zdaniem skarżącego, znaleźć argument dla pozbawienia go dostępu do informacji o zakresie obowiązków radcy prawnego jak również kompetencji przyznanych na mocy spornej umowy.

K. W. podkreślił, że jest jedną z osób pokrzywdzonych w wyniku nieprzekazywania przez Burmistrza [...] skarg wnoszonych za pośrednictwem tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wymierzył Burmistrzowi [...] ponad 50 tyś. zł grzywien, w trzynastu postępowaniach. Burmistrz [...], została oskarżona o przestępstwo z art. 231 par. 1 k.k., a postępowanie karne toczy się przed Sądem Rejonowym w N. (sygn. akt [...]). Skarżący wskazał także, iż organ prokuratorski zaniedbał rzetelnego ustalenia kręgu osób ponoszących odpowiedzialność za uporczywe nieprzekazywanie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – na dowód czego przedłożono postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].11.2013 r. (sygn. akt [...]). Skarżący podkreślił, że we wskazanej sprawie karnej ma status pokrzywdzonego. Zaakcentował także okoliczność, iż w dniu 12.06.2013 r. wystąpił z trzema wnioskami o udostępnienie informacji publicznej obejmującej umowy zawarte przez Gminę [...] z radcami prawnymi M. G., P. K. oraz adwokatem M. W..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W kontrolowanej sprawie podstawą decyzji odmawiającej udostępnienia K. W. informacji publicznej obejmującej dokument umowy o pracę zawartej przez Burmistrza [...] z radcą prawnym M. G., było stanowisko orzekających organów administracji, iż żądana informacja publiczna objęta jest ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.). Uzasadniając ten pogląd organy administracji odwołały się do przepisów Kodeksu pracy oraz ustawy o ochronie danych osobowych i wskazywały, że umowa o pracę zawarta przez Gminę z radcą prawnym, nie podlega udostępnieniu, z uwagi na ochronę tajemnicy wynagradzania za świadczenie pracy. Okoliczność ta stanowi bowiem element chronionej prawem prywatności osoby fizycznej.

Pogląd ten, oraz wydane w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia, nie są trafne. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły bowiem wszechstronnej oceny tego, czy żądana przez K. W. we wniosku z dnia 13.06.2013 r. informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie należy zauważyć, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Sporne natomiast jest to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z Kodeksu pracy i ustawy o ochronie danych osobowych. Zajmując stanowisko wobec wskazanej kwestii spornej należy zauważyć, iż wniosek K. W. z dnia 13.06.2013 r. zawierał żądanie udostępnienia kopii umów zawartych między Gminą [...], a radcą prawnym M. G. (k. 1 a.a.). Ocena zatem tego, czy informacja publiczna dotycząca treści wskazanego dokumentu nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, winna zostać przeprowadzona na kilku płaszczyznach.

Zauważyć bowiem należy, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy administracji, był art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Mając zatem na uwadze cytowany przepis, pierwszą płaszczyzną analizy przedmiotowej sprawy winno być jednoznaczne przesądzenie kwestii, czy radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta – jest osobą, która w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może zostać uznana za "pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych". Przesłanka ta bowiem wyłącza możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się na kwestię prywatności osoby fizycznej.

Oceniając to zagadnienia, należy wskazać, że ocena tego, czy radca prawny jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub czy w tej konkretnej, ocenianej obecnie sprawie, może być uznany za osobę mogącą mieć związek z pełnieniem funkcji publicznych - dokonana winna zostać w świetle kilku regulacji prawnych. W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 115 par. 19 Kodeksu karnego. W przepisie tym zdefiniowane jest bowiem pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Nadto, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 115 par. 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Z zestawienia cytowanych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz zatrudnianej jednostki, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną.

Należy zwrócić także uwagę, iż w literaturze wskazuje się, że pojęcie funkcjonariusza publicznego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej, niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 k.k. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, w: M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).

Oceniając zakres uprawnień radcy prawnego, w kontekście możliwości wykonywania przez taką osobę, zatrudnioną przez urząd miasta, zadań w sferze publicznej, zwrócić też należy uwagę także na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Zgodnie tym przepisem, zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami. Nadto, art. 14 powołanej ustawy stanowi, że radca prawny prowadzi samodzielnie sprawy przed organami orzekającymi, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów jednostki organizacyjnej. Dodatkowo, art. 12 ust. 1 mówi, że radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi.

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy z ustawy o radcach prawnych oraz cytowane definicje z Kodeksu karnego, zdaniem sądu należy stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. W powyższym zakresie należy mieć także na uwadze, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) stwierdza, że pracownicy samorządowi mogą być zatrudnieni na stanowiskach: urzędniczych, doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi. Wydane na podstawie art. 37 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1050) wskazuje, że stanowisko radcy prawnego jest stanowiskiem urzędniczym, we wszystkich urzędach. Jest to przy tym stanowisko wyraźnie odrębne od stanowisk pomocniczych i obsługi, które można i należy utożsamiać ze stanowiskami, które polegają na wykonywaniu czynności wyłącznie usługowych, o których mówią par. 13 i 19 art. 115 Kodeksu karnego.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zasadne jest traktowanie radcy prawnego zatrudnionego w administracji samorządowej jako, co najmniej osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz wskazanej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej. W kontrolowanej sprawie orzekające organy, całkowicie pominęły analizowaną kwestię, uwagę swą koncentrując wyłącznie na sprawie ochrony tajemnicy wynagrodzenia pracownika. Przy stosowaniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organy pominęły całkowicie normę prawną wynikającą ze zdania drugiego wskazanego przepisu.

Druga płaszczyzna oceny rozpatrywanej sprawy dokonana winna zostać w aspekcie tego, czy jest dopuszczalne częściowe zadośćuczynienie wnioskowi dotyczącemu udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy zawierane przez gminę z radcą prawnym, poprzez wyłączenie z zakresu udostępnianej informacji tych treści, które dotyczą danych odnoszących się do sfery prywatności np. wysokości wynagrodzenia za świadczoną pracę. Zauważyć bowiem należy, że żądanie skarżącego z dnia 13.06.2013 r. nie wskazywało, iż wnioskodawca zainteresowany jest wyłącznie kwestią wynagrodzenia otrzymywanego przez radcę prawnego, lecz dotyczyło treści "umowy" jaka została zawarta przez Gminę z radcą prawnym. Umowa taka, co oczywiste, poza postanowieniami dotyczącymi wynagrodzenia za pracę, zawiera też inne regulacje kształtujące treść stosunku pracy (por. art. 29 Kodeksu pracy). Należało zatem mieć na uwadze i rozważyć, czy interesujący skarżącego dokument, nie posiada treści, które mogą być kwalifikowane również z pkt widzenia np. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz lit. d) u.d.i.p., czyli czy nie zawiera informacji odnoszących się do sposobu organizacji urzędu gminy oraz dotyczących osób sprawujących w nim określone funkcje, określając jednocześnie ich kompetencje. O ile bowiem treść umowy o pracę zawartej przez gminę z radcą prawnym obejmuje postanowienia, które dotyczą np. kompetencji (zakresu obowiązków) tej osoby istotnych z punktu widzenia organizacji pracy urzędu, o tyle mogą informacje te być oceniane właśnie przez pryzmat wskazanego przepisu. Zauważyć należy, że także ten aspekt sprawy całkowicie pominęły orzekające w sprawie organy.

Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.10.2013 r., jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wyżej wskazano, w nieprawidłowy bowiem sposób został w sprawie zastosowany art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazaną wyżej wykładnię prawa materialnego – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmującą, iż ochrona prywatności określona w tym przepisie nie dotyczy, co do zasady, treści umowy o pracę zawartej z radcą prawnym przez Gminę [...]. Informacje bowiem o warunkach powierzania i wykonywania zadań (obowiązków) przez osobę, która pełni funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji, a taką jest radca prawny zatrudniony w urzędzie – nie jest objęta ochroną o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Rozpatrując ponownie sprawę należy mieć na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności funkcjonowania sfery publicznej, poprzez zagwarantowanie obywatelom możliwości dostępu do danych istotnych dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących w nich funkcje publiczne.